Правовой режим земель закрытых административно-территориальных образований

В пределах границ земель, предоставленных войсковым  частям, могут устанавливаться внутренние запретные зоны с определением обязательного  режима пользования ими. Такие запретные  зоны могут устанавливаться и  вне предоставленных войсковым частям участков (внешние запретные зоны). Как правило, они устанавливаются без изъятия у землепользователей, на территории которых создаются. Их границы, размеры и правовой режим определяются в решении о предоставлении земель или устанавливаются в соответствии с действующим земельным законодательством¹⁰.

Нередко военные объекты  создаются на землях лесного фонда. В этих случаях участки лесного  фонда закрепляются за Министерством  обороны и передаются для использования  соответствующим воинским частям. На этих участках могут создаваться военные лесхозы. Режим использования этих земель определяется нормами лесного и земельного законодательства, в части внутреннего режима - командованием воинской части.

Порядок землепользования на землях обороны частными землепользователями регулируется Правилами передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2006 г. N 176.

Особую часть земель, предоставленных  для нужд обороны, составляют земли пограничных войск. Как и всем другим войскам, им могут предоставляться земельные участки для размещения военных городков и иных специальных объектов. Вместе с тем их деятельность по охране государственной границы осуществляется в пределах особых территорий - пограничных зон и пограничных полос.

Размеры и режим пограничных  зон и полос устанавливаются Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе". В пограничную полосу включаются: полоса местности шириной до 5 км вдоль государственной границы на суше, морского побережья и пограничных рек. Упомянутый Закон определяет возможность и порядок использования пограничной полосы для хозяйственной, промысловой и иной деятельности, а также для проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий.

Статья 30 упомянутого Закона определяет общие рамки правомочий пограничных войск по использованию земель пограничной полосы. Указано, в частности, что пограничные войска имеют право:

- возводить необходимые  инженерно-технические сооружения, осуществлять строительство линий связи и коммуникаций, размещать технику и вооружение;

- находиться и передвигаться  в любой части пограничной  полосы, требовать от собственников  земли и землепользователей содержания  земельных участков в состоянии,  отвечающем потребностям пограничной службы. Возможные убытки при этом возмещаются в порядке, установленном земельным и гражданским законодательством¹¹.

3. Правовые  проблемы 

регулирования охраны и использования земель ЗАТО.

Развитие в  нашей стране частноправовых отношений влечет за собой возникновение определенных трудностей и коллизионных ситуаций в реализации правовых норм в различных отраслях российского права (административном, экологическом, финансовом и др.). Не является здесь исключением и земельное право. Хотелось бы остановиться на проблемных вопросах реализации прав на земли обороны и безопасности, обеспечения рационального использования и охраны данных земель.

Земельный кодекс Российской Федерации выделяет семь основных категорий земель. Земли обороны и безопасности являются составной частью такой обширной и разноплановой категории земель, как земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения¹².

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения  деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным законодательством. Общей отличительной чертой данных земель является то, что они расположены за чертой поселений.

В соответствии с законодательством  данные земли отнесены к федеральной  собственности¹³. В целом в Российской Федерации планировалось, что в федеральной собственности будет находиться около 69% всех российских земель. Правда, 66% из них - это земли лесного и водного фонда. Остальные 3%, или 50 млн. га, - это в первую очередь земли обороны и безопасности. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, в том числе землями обороны, осуществляется Правительством Российской Федерации.

Заметим, что земли, предоставляемые  федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательством  предусмотрена военная и/или приравненная к ней служба, могут входить  не только в категорию земель обороны  и безопасности, но и быть расположены на землях иных категорий (землях поселений, особо охраняемых территорий, землях водного или лесного фондов). В этом случае для них устанавливается специальный режим разрешенного использования, который обозначается в правоустанавливающих документах как "для нужд обороны", "для спецнадобностей", "для государственных нужд", "для использования по целевому назначению" и др¹⁴.

Регулируя отношения по охране и использованию земель, закреплению  прав на земельные участки, Земельный кодекс РФ содержит ряд противоречивых норм, позволяющих в определенной мере ущемлять интересы правообладателей земель обороны и безопасности.

Так, исходя из норм законодательства, земли обороны и безопасности вследствие особого режима их использования в полном объеме изъяты из оборота. Однако, как справедливо отмечает Н.А. Сыродоев¹⁵, имеющиеся в ст. 27 ЗК РФ перечни земель, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, явно не полны, не конкретны и по ряду позиций не согласуются с другими нормативными правовыми актами. Например, согласно п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые "зданиями, строениями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации". Данная формулировка значительно более узко по сравнению со ст. 93 Земельного кодекса РФ подходит к ограничению круга рассматриваемой категории земель и охватывает лишь мизерную ее часть.

Кроме того, нормы, закрепленные в ст. 29 Земельного кодекса РФ, позволяют органам государственной исполнительной власти или органам местного управления, обладающим правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, предоставлять земельные участки гражданам и юридическим лицам. При этом расплывчатость формулировки статьи, отсутствие четкого разграничения компетенции соответствующих органов позволяют осуществлять правомочия по распоряжению землями обороны и безопасности, несмотря на то что они изъяты из оборота, не только собственнику - Российской Федерации, но и органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, что приводит нередко к злоупотреблениям и нецелевому использованию данных земель¹⁶.

Так, Администрацией Рассказовского района Тамбовской области  по согласованию с органами Министерства обороны Российской Федерации предоставлен земельный участок из состава  земель обороны ООО "Ротор" для  организации полигона по приему и складированию твердых бытовых отходов.

Территориальное управление Министерства имущественных  отношений Российской Федерации  по Тамбовской области, г. Тамбов, обратились в Арбитражный суд Тамбовской области с иском к ООО "Ротор", г. Тамбов, в котором просило изъять из незаконного владения земельный участок.

Однако решением Арбитражного суда Тамбовской области, арбитражными судами апелляционной  и кассационной инстанций в удовлетворении искового заявления отказано¹⁷.

Такое решение Арбитражного суда вызывает некоторые возражения, тем более что истцом по делу выступало Территориальное управление Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Тамбовской области - орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом. Поэтому передача земельного участка, находящегося в федеральной собственности, без его участия вряд ли допустима.

Наряду с этим нельзя не отметить достаточно спорное мнение ФАС Восточно-Сибирского округа о  том, что "земля, предоставленная  для нужд обороны Вооруженным силам Российской Федерации, может предоставляться только во временное пользование для сельскохозяйственных целей и только с согласия руководителей не ниже ранга командующего военным округом"¹⁸.

Кроме того, достаточно показательным  является Постановление ФАС Московского округа, в котором определено, что порядок предоставления и использования земель для нужд обороны определяется Правительством РФ (п. 21 ст. 6 Федерального закона "Об обороне"). Акты субъекта Федерации, касающиеся определения порядка предоставления и использования земель, неприменимы к землепользователям системы оборонного комплекса¹⁹.

Для реализации полномочий по пользованию и распоряжению предоставленными земельными участками федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и/или приравненная к ней служба, их структурные подразделения обязаны в установленном порядке оформить и зарегистрировать свои права на землю. Законом предусмотрена ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю²⁰. Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав на земельные участки, является кадастровый план земельного участка. Порядок оформления кадастрового плана земельного участка определен Федеральным законом "О государственном земельном кадастре".

Неоформление правоустанавливающих документов на землю в установленном  порядке также нередко влечет за собой нецелевое использование  земель обороны и безопасности, злоупотребления некоторых должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Как отмечает заместитель военного прокурора МВО В.Е. Иванов, больше всего случаев нарушения земельного законодательства выявлено в Московской области. Определенные нарушения по использованию земель обороны и безопасности выявлены в Красногорском районе. Проверка военной прокуратуры Химкинского гарнизона, проведенная в 2004 г., показала, что еще в 1998 г. постановлением главы Нахабинской территориальной поселковой администрации был передан земельный участок площадью 0,267 га, принадлежащий 15-му Центральному научно-исследовательскому институту Минобороны России, в аренду ЗАО "Вадим и Ко" под строительство магазина и организацию рыночной торговли сроком на 10 лет. Еще один участок, примерно такой же площади, в марте 2001 г. "отнял" у института глава администрации Красногорского района, чтобы передать в аренду ООО "Логос-Плюс". Администрацией Ленинского района Московской области в 1993 - 2000 гг. около 10 га земли, принадлежащей воинской части, имеющей государственный акт на право постоянного (бессрочного) пользования землей, переданы сторонним организациям.

В указанных случаях нарушаются интересы не только пользователей земель обороны и безопасности - воинских частей, организаций и учреждений, но и собственника - Российской Федерации.

Недостаточная урегулированность  вопроса о том, кто вправе осуществлять правомочия по распоряжению землями  обороны, влечет за собой определенные проблемы и в использовании объектов недвижимости, расположенных на них.

Достаточно интересным примером здесь может служить судебное дело N А40-29496/02-7-357, рассмотренное в  Арбитражном суде города Москвы 29 октября 2002 г.²¹

ОАО "Авиационный парк" обратилось с иском к ООО "ИМКЦ "Гелиос" об обязании ответчика освободить занимаемый земельный участок, расположенный на территории бывшего Центрального аэродрома им. М.В. Фрунзе. Дело рассматривалось с участием Ленинградской КЭЧ КЭУ МВО и Москомзема.

Истец являлся арендатором  земельного участка аэродрома площадью 136,7 га по договору долгосрочной аренды, заключенному с Москомземом на основании постановления Правительства Москвы. При этом истец полагал, что проведение ответчиком занятий по повышению водительского мастерства на части взлетно-посадочной полосы нарушает его права арендатора земельного участка. Ответчик утверждал, что использует не земельный участок, а асфальтобетонное покрытие аэродрома по договору временного пользования от 2 апреля 2002 г., заключенному с Ленинградской КЭЧ КЭУ МВО. Решением Арбитражного суда города Москвы истцу было отказано в удовлетворении исковых требований. При этом суд исходил из того, что бетонная взлетно-посадочная полоса относится к имущественному комплексу Ленинградской КЭЧ, находящемуся в федеральной собственности, и истец не имеет права пользования асфальтобетонным покрытием аэродрома им. М.В. Фрунзе.

Оценивая данное решение, И.С. Лящевский отмечает, что с  точки зрения обычной логики такое  положение трудно понять, когда, исходя из состоявшихся судебных актов, возникла ситуация, что истец имеет право пользования земельным участком по договору аренды, но не обладает правами на плоскостное сооружение, расположенное на этом участке. Далее им делается вывод, что правовой режим земельного участка ОАО "Авиационный парк", определенный договором аренды от 3 июля 1997 г. N М-09-009157, исключает произвольное использование участка ответчиком под деятельность по обучению вождению²².

С таким выводом согласиться  нельзя. Во-первых, ни в статье, ни в  судебном решении не нашел должной правовой оценки сам факт передачи земельного участка в аренду Москомземом истцу, без согласования с правообладателем - Ленинградской КЭЧ КЭУ МВО. Во-вторых, балансодержатель не вправе передавать асфальтобетонное покрытие аэродрома по договору временного пользования без согласования с собственником в лице специально уполномоченного государственного органа по распоряжению федеральным имуществом (в настоящее время это Росимущество).