Примусове відчудження земель з мотивів суспільної необхідності

Як було зазначено раніше, в інституті примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності, знаходить свій вираз крім публічних, також і приватні інтереси [14, с.200]. Зокрема, це стосується обов’язково встановлення викупної ціни земельної ділянки, порядок встановлення якої передбачено ст. 5 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» та буде досліджено в подальшому.

Дослідження правової природи інституту примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності, зумовлює необхідність, на нашу думку, також звернути увагу і на принципи даного інституту, закріплені ст. 4 Закону України України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», серед яких наступні:

1. фізичні  або  юридичні особи  не  можуть бути протиправно позбавлені права приватної власності на земельні  ділянки,  інші об'єкти нерухомого майна, що на них розміщені.
2. примусове відчуження  земельних  ділянок, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може бути застосоване лише як виняток з  мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в  порядку, встановлених законом.
3. примусово відчужена земельна ділянка не може бути передана в користування або у власність фізичній чи юридичній особі для цілей, не пов'язаних із забезпеченням суспільної необхідності, визначених у рішенні органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про відчуження зазначеної земельної ділянки.
4. примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності здійснюється за умови надання її  власнику відповідно іншої  рівноцінної земельної ділянки, якщо інше не погоджено з власником відчужуваної земельної ділянки [4].

Також на нашу думку, в інституті примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності як одного із засобів реалізації публічного інтересу державою, знаходять вираження і принципи реалізації публічного інтересу, серед яких: принцип відповідності засобів реалізації публічних інтересів зовнішнім факторам (примусове відчуження земельної ділянки здійснюється виключно з мотивів суспільної необхідності) та принцип пріоритету найбільш доцільних юридичних засобів перед іншими можливими (примусове відчуження земельної ділянки здійснюється лише у випадку, коли суспільна потреба має виключний характер та не може бути задоволено іншим правовим способом) [18, с. 172].

Отже, інститут примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності є способом реалізації публічних інтересів держави та є, на нашу думку, похідним інститутом від інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Основою даного інституту є Земельний та Цивільний кодекси, Закон України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». Примусовий викуп земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності може відбуватися за двох умов: відмови власника земельної ділянки від викупу в добровільному порядку; існування виключної необхідності, обумовленої загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади. Дані умови є взаємопов’язаними, а примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності не може бути здійснено за відсутності хоча б однієї із них. У інституті примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності, знаходить свій вираз крім публічних, також і приватні інтереси. Зокрема, це стосується обов’язкового встановлення викупної ціни земельної ділянки.

2. Історико-правовий аспект становлення інституту примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності

Як було попередньо встановлено у роботі, інститут примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності є похідним від інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, а тому він буде нами розглянутий нами саме в контексті розвитку правового регулювання викупу земельних ділянок для суспільних потреб.

З моменту зародження права приватної власності на земельні ділянки також починають розвиватися та формуватися в окремий правовий інститут положення про викуп даних об'єктів для суспільних потреб. Позбавлення права власності для блага суспільства (public benefit) знало ще римське право. Згадки про поширення суспільного блага на частини земельних ділянок, які називаються «секторами, що набувають суспільного блага»  (publica bona), вживається у п. 146 Коментарів інституцій Гая. В Дигестах Юстиніана, зазначалося, що володільці придорожних земельних ділянок повинні уступити частину своєї землі, якщо дорогу розмивало чи вона руйнувалася з іншої причини (ф. 14 т. 6 кн. 8 Д.) [6, с.121]. Конституція імператорів Феодосія, Аркадія і Гонорія (393 р.), уповноважувала міського префекта Авреліана викуповувати будинки по оцінці до п'ятдесяти фунтів срібла, в разі потреби для загальнокорисної споруди, дозволеної імператором, будинки ж вартістю понад п'ятдесят фунтів срібла підлягають відчуженню на розсуд імператора [8]. Як вказував Юстиніан, імператор може експропріювати землі церков і монастирів лише після повної компенсації, хоча не завжди компенсацією була сума грошей, інколи взамін надавалася інша земельна ділянка чи певні права [22, с. 76].

На думку К. С. Грунхута, саме право необхідності (у дореволюційній літературі вживається для позначення випадків вилучення майна у власників в інтересах суспільства при настанні стихій них лих, народних хвилювань і д. т.) відділилося від інституту примусового відчуження земель для суспільних потреб, хоча, як і раніше, останнє ґрунтувалося виключно на односторонніх поглядах адміністративних органів. Відчуження зазвичай здійснювалося рескриптами імператора, таким чином були викуплені на користь держави зведені вежі та стіни Константинополя [22, с. 76].

Незважаючи на те, що римське право не виділялося особливою чіткістю та комплексністю правового регулювання інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, вважаємо, що саме тлумачення римських юристів про попередню та повну компенсацію за об'єкт, згадки деяких суспільних потреб викупу та практика прийняття рішення про викуп на найвищому рівні імператорськими рескриптами, заклали основи та визначили векторність подальшого розвитку даного інституту.

Внаслідок рецепції римського права багато його положень знаходять своє місце в законодавствах держав Західної Європи. У Франції, де раніше, ніж в інших державах, посилилася королівська влада, застосування викупу землі для суспільних потреб було втілено в Ордонансі Філіпа Красивого (1303 р.), що наказує уступати для будівництва та збільшення церков, церковних будинків, потрібні землі за домовлену ціну, якщо дана поступка буде визнана необхідною [8]. Подібні едикти пізніше зустрічаються для різних цілей. Згодом також у Німеччині набули поширення ідеї обмеження права приватної власності в інтересах загального блага. У Баварському цивільному кодексі Німеччини 1756 р. законодавчо визначалося, що ніхто не може бути примушений до продажу свого майна, за винятком випадків відчуження за розпорядженням адміністративної влади, в інтересах загального блага [22, с.79]. В подальшому до вирішення цієї проблеми із схожих позицій підходив і програмний документ Великої французької революції — «Декларація прав людини і громадянина» від 1789 р., — де визначалося, що, оскільки власність є недоторканною і священним правом, ніхто не може бути позбавлений її інакше, ніж у разі очевидної, юридично встановленої суспільної необхідності і за умови справедливого і попереднього відшкодування (ст. 17). Схоже положення також проголошувалося у ст. 545 Цивільного кодексу Франції 1804 р. (Кодексу Наполеона).

Основи ж інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, а зокрема його примусовий елемент, у більшості країн світу, у тих чи інших його трактуваннях, було закладено французькими законами примусового відчуження від 8 березня 1810 р., 7 липня 1833 р. та 3 березня 1841 р. [14]. У ст. 1 Закону Франції від 1810 р., ініціативи якого належали Наполеонові I, було встановлено, що примусове відчуження застосовувалося лише за рішенням суду. Вже Законом 1831 р. для випадків існуючої необхідності у фортифікаційних спорудах, а потім загальним Законом 1833 р. було встановлено, що з компетенції суду визначення винагороди за відчуження передано спеціально утвореним журі. Законом від 3 березня 1841 р. урегульовано юрисдикційні питання судового процесу та перевірки дотримання юридичних формальностей відчуження, процесуальний порядок примусового відчуження земельних ділянок, визначення та виплати винагороди, компетенцію органів оцінки об'єкта відчуження, та передбачено можливість повернення відчуженої земельної ділянки попередньому власнику, подальші ж доповнення та редакції даного закону не змінили основні його засади, які лягли в основу законодавств Австрії, Ломбардії (з 1865 р. — усієї Італії), Німеччини [8] та інших країн Європи.

На території сучасної України існування спорів із приводу необхідності виділення землі для потреб держави знала ще доба Запорозької Січі. Так, у 1688 р. Січ сперечалася з Гетьманом І. Мазепою в справі будівництва Новобогородицької фортеці (р. Самара), оскільки на цих землях у запорожців були свої гаї, пасіки та риболовля [10, с.64]. Основи ж інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб на території земель, які складають сучасну територію України, що входили до складу Російської імперії, були закладені 30.07.1767 р. Катериною II у «Генерал-прокурорському наказі при комісії про складання нового Уложення, за яким Маршалові і поступати». Даний наказ вперше згадує термін «право власності» як визнану державою вільну владу і волю безстроково володіти, користуватися і розпоряджатися нерухомістю в межах закону [15, с.122].

У п. 11 Наказу визначається, що коли для користі загальної потрібна земля, що приватній людині належить, то не потрібно тут поступати по строгості закону державного, але цей випадок є той, в якому повинен торжествувати Цивільний закон, який материнськими очима дивиться на кожного, особливо громадянина, як і на ціле суспільство. Якщо загальна користь вимагає, щоб певну ділянку землі, що належить людині приватній, було у неї взято, то повинно цій людині у збитках її бути задоволено [23, с.60]. В основу вказаних положень Наказу увійшли наукові погляди Шарля-Луї Монтеск'є, викладені у його відомій науковій праці «Дух законів» (1748 р.). Так, за словами Ш.-Л. Монтеск'є, коли суспільство потребує майна приватної особи, ніколи не слід вдаватися до строгості державного закону; перемога повинна належати закону цивільному, який, як добрий батько, з однаковою любов'ю дивиться на все суспільство і на його окремого члена, якщо уряд захоче побудувати громадську будівлю або прокласти нову дорогу, необхідно, щоб він відшкодував всі збитки приватних осіб (кн. 26 гл. XV) [19]. Однак варто підкреслити, що Наказ Катерини II від 30.07.1767 р. не визначив ні детальної процедури викупу земельних ділянок для суспільних потреб, ні переліку підстав викупу, не кажучи вже про процедуру визначення викупної ціни.

Детальніше питання викупу земельних ділянок для загального блага здійснено уже Олександром I в Маніфесті від 01.01.1810 р. «Про створення Державної Ради». У п. 9 § 29 Маніфесту зазначалося, що до складу справ, Верховній Владі належних, що надходять на попередній розгляд Державній Раді, належать справи про винагородження приватних осіб за майно, що на державні потреби стягується. Подальший розвиток дані положення отримали в проекті Цивільного уложення 1814 р. [8], Зводі законів 1832 р. (ст. 354—355) [16, с. 13], Указі Сенату «Про правила винагородження приватних осіб за майно їхнє, що відходить на державне та громадське вживання» від 07.06.1833 р. [12, с. 51-52]. Так, наприклад, відповідно до Указу Сенату від 07.06.1833 р. створено Вінницьку повітову оціночну комісію, що здійснювала, зокрема, і оцінку земельних ділянок, що відійшли від володінь поміщиків і селян під будівництво Києво-Балтської залізниці [22, с.83 ]. Вже Законом від 19.05.1887 р., який визначав правила винагороди за відчужувану земельну ділянку, закріплено право власника вимагати відчуження майна в повному складі, якщо залишена у власності частина цілого ставала безкорисною для нього (п. 10 ст. 584). Маніфест від 19.02.1861 р. та Положення про селян 1861 р., 1863 р., 1866 р., суб'єктами права власності, окрім уже існуючих козаків-зимівчан, поміщиків, бояр, воєначальників, інших вельмож, допускали також і селян [12, с.52], що, вважаємо, дозволило селянам бути і суб'єктами правовідносин викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Водночас, оскільки «земля надавалася не кожному селянинові окремо, а селянському двору», фактичним суб'єктом правовідношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб у більшості випадків був домохазяїн двору.

Варто зауважити, що дореволюційне законодавство не визначало, що слід розуміти під державною чи загальною користю, оперуючи лише поодинокими переліками суспільних потреб та їх групами невиключного характеру. Водночас позитивним елементом його положень є можливість зворотного викупу земельної ділянки попереднім власником, якщо відпала потреба, задля якої її викуповували. Так, як зазначав В. І. Синайський, право на повернення майна важливе в тому відношенні, що воно особливо підкреслює винятковий характер експропріації, тому що з відчуженням нерухомості колишнє право власності ще зберігає деяке значення для його власника і може, так би мовити, відновитися [11, с. 84].

Переломним моментом у розвитку інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб стало прийняття Другим Всеросійським з'їздом 26.10.1917 р. Декрету «Про землю», який скасував назавжди і без будь-якого викупу право приватної власності на землю (в Українській РСР даний декрет запроваджений 12.12.1917 р., на території Буковини — з 15.08.1940 р.). Із скасуванням приватної власності на землю відпала необхідність і в існуванні комплексного правового інституту, що регулював правовідносини викупу земельних ділянок приватних власників для суспільних потреб, адже уся земля оголошувалася державною власністю. Водночас певні елементи компромісу приватних та публічних інтересів, які по аналогії вплинули, уже у пострадянський період, на формування інституту викупу земельних ділянок приватних власників для суспільних потреб в Україні, були визначені у Земельному кодексі УСРР від 29.11.1922 р., постанові ВУЦВК і РНК УСРР «Про вилучення і відвод земель та про привласнення будівель і споруд для державних і громадських потреб» від 18.07.1928 р. та інших актах, що регулювали вилучення землі у землекористувачів. Так, даними актами визначалися порядок та форма клопотання про відчуження земельної ділянки, процедура оцінки та відшкодування шкоди за відчужений об'єкт, хоча і не виключний, однак згрупований перелік державних і громадських потреб.

Світові тенденції кінця XIX—початку XX ст. у Великобританії, Італії, Данії, Швеції, Голландії, Німеччині, Румунії, Польщі, Латвії попри визнання недоторканності приватної власності, визначали можливість примусового викупу великих маєтків і роздрібнення їх на малі, коли того вимагають інтереси цілого народного господарства, у разі недосягнення згоди про їх добровільний викуп. Доречно зазначити про поширення даних тенденцій і на території Української Держави, які отримали вираження у Грамоті Гетьмана П. Скоропадського до Українського народу та Законі про тимчасовий державний устрій України від 29.04.1918 [7].

Не менш важливими є положення про викуп земельних ділянок, закріплені у Проекті загальних положень земельної реформи Гетьманату П. Скоропадського (розроблений урядом В. Колокольцева 17.10.1918 р.), де визначалося, що Раді Міністрів надається право у разі необхідності відчужувати ті маєтки або їх частини, які буде визнано необхідними для державних потреб. Так, згідно з п. 6 даного Проекту обов'язковій купівлі підлягають приватновласницькі землі тільки в тому випадку, якщо між селянами і власниками, а рівно між Державним банком і власниками не відбулася добровільна угода щодо придбання їх протягом одного року з для видання дійсного закону. Оскарження дій щодо примусового відчуження ділянок повітовими чи губернськими комісіями чи оцінки землі Державним земельним банком допускалося у Державний Сенат. Вже в Проекті загального положення земельної реформи (розроблений урядом В. Леонтовича 08.11.1918 р.) деталізується, що земля може вилучатися для пасовищ, прогону худоби, доступу до водопоїв, а, окрім потреб держави, вживається категорія потреби місцевого населення, та не допускається відчуження земель із складу особливо цінних земель, лісових площ, маєтків, які мають наукове чи показове значення та деяких інших [22, с.85].