Информационное обеспечение законодательной деятельности

Межпарламентская  Ассамблея государств-участников СНГ  приняла 23 мая 1993 г. Рекомендательный законодательный акт "О принципах регулирования информационных отношений в государствах-участниках Межпарламентской Ассамблеи", в котором были сформулированы принципы правового регулирования информационных отношений:

- законодательное  закрепление права граждан, организаций,  государства на свободный поиск,  получение, использование и распространение  информации и гарантии реализации этого права, за исключением случаев, установленных национальным законодательством,

- установление  правового режима информации,

- обеспечение  доступности информации, не отнесенной  законом в установленном порядке  к информации с ограниченным доступом,

- установление  правовых форм защиты информации  и гарантий информационной безопасности.

Данный Рекомендательный акт является полезным для развития законодательства в том числе  и в области регулирования  информационных отношений в законодательной деятельности. Однако формулировка указанных принципов является неточной. Так, «установление правовых форм защиты информации и гарантий информационной безопасности» - это не принцип, а конкретное правоположение.

Происходящее  в России стремительное развитие правотворческой деятельности привело к подготовке ряда нормативных актов, регулирующих законопроектную деятельность. В этих актах отражены и вопросы информационного обеспечения правотворческого процесса. Ряд актов содержит информационно-правовые нормы, устанавливающие или уточняющие статус государственных органов в информационной сфере, права и обязанности при получении и передаче информации, основания и порядок ответственности за нарушения требований этих норм. Новые акты последних лет вводят понятия, которые ранее не применялись. (Так, введено понятие «информация, необходимая для ведения законопроектных работ».)

Вместе с  тем, информационная проблематика слабо  представлена в таких актах как  Регламенты Государственной Думы и  Совета Федерации, Регламент Московской Городской Думы, проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в РФ» и др.

Информационная  проблематика в этих документах должна быть значительно усилена.

В целом в  самое ближайшее время представляется необходимым определить и нормативно закрепить роль и задачи государства (через определение сферы компетенции соответствующих органов государственной власти и их подразделений) по принятию стандартов и регламентов в спектре проблематики информационно-правового обеспечения законодательной деятельности в частности:

- цели и задачи  развития информационно-правового  обеспечения законодательной деятельности;

- правила информационно-правового  взаимодействия между органами  государственной власти, принципы  отбора организаций обеспечивающих  сбор и хранение информации, необходимой для ведения законопроектной деятельности, а также информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности; - технические стандарты при работе с информационными ресурсами, применяемыми в законодательной деятельности.

1.2. Информационное обеспечение законодательной деятельности

Информация  всех видов имеет самостоятельную  ценность, служит в качестве основы для нормативных правовых документов, как на федеральном, так и на региональном уровне. Она имеет свои специфические закономерности функционирования и развития, способна к опережающему воздействию на государственную политику, выступает непосредственной причиной, определяющей выбор того или иного варианта политического развития, поведения различных социальных групп и отдельных граждан, перевода государственной системы в новое состояние. Таким образом, информация служит важнейшим видом обеспечения законодательной деятельности, так как она лежит в основе принятия решения о регулировании тех или иных общественных отношений. Понятие информации дано в Федеральном законе  от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ  "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"⁵ как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.

Информацию  в органах государственной власти можно классифицировать по разным основаниям и признакам. К примеру, её можно разделить на официальную и неофициальную, общезначимую и региональную, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и целевому назначению, возможным социальным последствиям, степени доступности, а также на основе её соотнесения со временем (информация о прошлом, в режиме реального времени, прогнозы о будущем).

В рамках органов  государственной власти информация, прежде всего, рассматривается с  точки зрения актуальности, достаточности и адекватности для принятия соответствующих решений.

Но важно  не только создать, найти и накопить информацию, но и передать её, обменяться ею. Поэтому в Совете Федерации  уделяют большое значение развитию информационно-телекоммуникационной сети –  технологической системе, предназначенной для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Только с помощью информационных технологий, как процессов, методов поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способов осуществления таких процессов и методов, диалог между властью, средствами массовой информации и обществом может быть конструктивным и открытым. Большие возможности информационные технологии обеспечивают и для оперативного взаимодействия между федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Внедрение в 2006 году нового официального Интернет-сайта  Совета Федерации осуществлялось одновременно с определением приказом Руководителя Аппарата Совета Федерации от 19 июня 2006 года № 76-од "Об официальном Интернет-сайте Совета Федерации":

• состава публикуемой на сайте информации на русском и английском языках;
• порядка опубликования информации на сайте;
• порядка поддержки функционирования программно-технического комплекса сайта;
• ответственных работников Аппарата Совета Федерации за достоверность информации, предоставляемой для опубликования на сайте. 

Урегулирование  отношений, связанных с официальным  Интернет-сайтом Совета Федерации, позволило  значительно расширить его наполнение  информацией, необходимой для законодательной деятельности.  Раздел "Федеральные законы" предназначен для обеспечения доступа посетителей сайта к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. В разделе "Законодательная деятельность" можно ознакомиться с повестками дня заседаний Совета Федерации и документами, принятыми Советом Федерации, полными текстами стенограмм заседаний Совета Федерации (начиная с первого заседания Совета Федерации первого созыва 11 января 1994 года), с видеоархивом заседаний Совета Федерации (начиная с 17 сентября 1999 года), там же размещены тексты стенограмм парламентских слушаний, проводимых Советом Федерации в 2004–2007 годах. Раздел "Издания Совета Федерации" знакомит  посетителя сайта с журналом "Вестник Совета Федерации" за 2005-2007 годы, а также с изданиями по материалам общественных советов при Председателе Совета Федерации, материалами комитетов и комиссий Совета Федерации, материалами структурных подразделений Аппарата Совета Федерации. Внедрены современные интерактивные сервисы, в том числе организованы прямые аудио- и видео трансляции заседаний Совета Федерации, Интернет-конференции и функции интерактивного обращения посетителей сайта к парламентариям. Это позволило в значительной степени автоматизировать работу Приемной Совета Федерации при её взаимодействии с пользователями сети Интернет, сделало возможным интерактивное общение граждан, общественных организаций и представителей бизнеса с членами Совета Федерации через официальный Интернет-сайт Совета Федерации.

Работа в  Совете Федерации с обращениями  граждан потребовала урегулирования отношений в этой сфере нормативными актами Совета Федерации на основании  статьи 33 Конституции Российской Федерации  и Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее – закон о работе с обращениями). Совет Федерации принял постановление от 22 февраля 2006 года № 55-СФ "О работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и внес изменения в Регламент Совета Федерации постановлением от 9 февраля 2005 года № 20-СФ. Совет палаты утвердил Положение об Аппарате Совета Федерации (выписка из протокола заседания Совета палаты № 21/1-сп от 22 ноября 2007 года).

Пунктом 3 статьи 7 закона о работе с обращениями  граждан предусматривается необходимость  рассмотрения обращения, поступившего в государственный орган по информационным системам общего пользования, в порядке  установленном данным законом. При этом Федеральный закон от 10 января 2002 года № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (далее – закон об ЭЦП) приводит понятие информационной системы общего пользования, как информационной системы, которая открыта для использования всеми физическими и юридическими лицами и в услугах которой этим лицам не может быть отказано. А законом об информации вводится понятие информационных технологий, как процессов, методов поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способов осуществления таких процессов и методов, и, соответственно, информационных систем, как совокупности содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих её обработку информационных технологий и технических средств. Но при работе с обращениями граждан, поступающими по информационным системам общего пользования, необходимо также учитывать   обязательное требование, предусмотренное пунктом 1 статьи 7 закона о работе с обращениями. Требование состоит в том, чтобы гражданин в своём обращении указывал свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес для направления ответа или уведомление о переадресации обращения, а также ставил личную подпись и дату.  Если в письменных обращениях граждан в Совет Федерации выполнение этих требований не вызывает трудностей, то переданные обращения по информационным системам общего пользования могут содержать только электронный почтовый ящик.

В связи с  этим, пунктом 48 инструкции по работе с  обращениями граждан в Совете Федерации предусматривается обязательность содержания в обращении, представленном в электронно-цифровой форме, сведений об авторе – фамилия, имя, отчество, почтовый адрес. Сложнее решать вопрос с простановкой личной подписи гражданина. Закон об ЭЦП предусматривает, что собственноручная подпись в документе на бумажном носителе равнозначна электронной цифровой подписи в электронном документе при одновременном соблюдении определенных законом об ЭЦП условий. При этом закон об ЭЦП вводит понятие электронного документа, как документа, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. И электронной цифровой подписи – реквизита электронного документа, предназначенного для защиты данного электронного документа от подделки, полученного в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющего идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. К сожалению, на сегодня не реализован электронный документооборот в государственных органах власти, и, соответственно, не осуществлён переход к "электронному правительству" и "электронному парламенту", что позволило бы использовать электронную цифровую подпись посетителям официального Интернет-сайта Совета Федерации. Государственная политика в области использования электронной цифровой подписи в деятельности органов государственной власти должна основываться на принципах:

• создания единого пространства доверия в части признания электронной цифровой подписи и сертификатов ключей подписи;
• согласованности методического, технологического и технического обеспечения в сфере применения электронной цифровой подписи и информационных технологий на всех уровнях;
• консолидации бюджетных средств на создание и развитие систем удостоверяющих центров органов государственной власти.

В целях реализации права граждан на обращение в  Совет Федерации по информационным системам общего пользования  было принято решение рассматривать только электронные образы документов, содержащие все необходимые сведения и реквизиты, а так же текстовые файлы, содержащие все необходимые сведения, но не содержащие личной подписи. Понятие электронного образа документа, как преобразованного в электронно-цифровую форму документа на бумажном носителе путём сканирования с сохранением всех его реквизитов, а также понятие текстового файла, как речевой информации, зафиксированной любым типом письма или любой системой звукозаписи в электронно-цифровой форме приведены в порядке организации электронного документооборота в Совете Федерации,  утвержденном распоряжением Председателя Совета Федерации от 6 апреля 2007 года № 138рп-СФ.

Сказанное выше нашло также свое отражение в  инструкции по работе с обращениями  граждан в Совете Федерации, утверждённой распоряжением Председателя Совета Федерации от 1 ноября 2006 года № 461рп-СФ, инструкции по делопроизводству в Совете Федерации, утвержденной распоряжением Председателя Совета Федерации от 21 декабря 2005 года № 563рп-СФ,  и распоряжении Председателя Совета Федерации от 30 января 2006 года № 27рп-СФ "О работе с обращениями граждан, поступившими через официальный сайт Совета Федерации в сети Интернет". 

Публикация  на официальном Интернет-сайте Совета Федерации в разделе "Работа с  обращениями граждан" правовых основ  работы с обращениями граждан, графика приёма граждан членами комитетов и комиссий Совета Федерации, характера обращений граждан, поступающих в Совет Федерации, позволила обеспечить интерактивную связь граждан с членами Совета Федерации. Анализ характера обращений граждан, поступающих в Совет Федерации, обеспечил членов Совета Федерации информацией, необходимой для принятия решений по их законодательной деятельности.

В результате проведённой  работы официальный Интернет-сайт Совета Федерации отвечает рекомендациям  по построению парламентских сайтов, предложенным Межпарламентским союзом, за исключением требований по языку.