История Федерализма в России

     Поиск цивилизованных моделей обустройства России. Реформаторские устремления  М.Т. Лорис-Меликова были остановлены  манифестом 1881 г. об укреплении самодержавия. Дальнейшие попытки реформирования местного самоуправления (Комиссия М.Г. Каханова) не удались. С.Ю. Витте указывал, что «здание построено, а купол остался нетронутым», говоря о реформе губернского правления. Н.Г. Плеве стал укреплять власть губернаторов, ужесточать систему управления. Однако С.Ю. Витте добился подписания манифеста 17 октября 1905 г. и усиления народного представительства во власти. Следует отметить, что царское самодержавие не хотело принять реформы и было неспособно их осуществить, хотя за ним стояли такие деятели, как С.Ю. Витте и П.А. Столыпин. Государственный Совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента. Но половина членов Госсовета назначались царем. С 1906 г. начала свою работу Государственная Дума. Однако эти преобразования носили половинчатый характер и потому не создавали в России эффективной системы управления. Многие прогрессивные деятели указывали на то, что выработку законов и управление страной необходимо проводить с еще более внимательным учетом специфики потребностей составных частей государства: национальных, культурных и иных местных особенностей. Но, повторяю, до идей федерализма царское самодержавие не поднялось. Всячески противились этому и псевдопатриотические силы. Сохранялось ограничение прав граждан перед законом и судом в зависимости от этнонациональных и религиозных признаков. Не смотря на обеспечение закономерного и полного распространения юрисдикции государства на всей территории страны, в начале XX в. усилились ограничения в отношении былой самостоятельности составных частей страны. Россия приобрела лишь отдельные элементы республиканского правления, была введена избирательная система, начала работать Государственная Дума. Но все это не было устоявшимся. Целостность территории и государства обеспечивалась не Конституцией, а только наличием единой системы обороны и безопасности. Монархисты и патриоты выступали за упрочение государства путем усиления «исконных русских начал», хотя сам русский народ, при существующем политическом режиме, находился в тяжелейшем состоянии. В сфере политики лозунги «Россия для русских» становились все более модными. По стране прокатились погромы, которые осуществляли «черные сотни» — своего рода скинхеды начала XX в. После разгона Думы 9 июня 1906 г. председателем Совета Министров был назначен П.А. Столыпин — реформатор-государственник и при этом сторонник унитаристских национал-шовинистских подходов. Аграрная реформа и реформа местного самоуправления Столыпина имеют огромное значение. Перед смертью он все же осознал необходимость объединения всех народов страны вокруг русского народа и то, что только в единстве можно созидать великую Россию. Именно Столыпин пришел к выводу о необходимости создания Министерства национальностей. Однако социально-экономический кризис углублялся, недовольство населения усиливалось и власть оказалась неспособной управлять Россией старыми методами и в рамках старого политического режима.

          В дореволюционной России приверженцев  федерализма как принципа государственного  устройства было мало. Ученые  государствоведы по существу  обосновывали официальную точку  зрения на неприемлемость федерализма  в российских условиях. Как бы  само собой разумелось, что наибольшей  прочностью и способностью концентрировать  всю мощь государства в ответственейшие  исторические моменты (отражение  агрессии, решение других задач,  требующих участия всех соотечественников)  обладают унитарные (централизованные) государства. Радикальные противники  царской власти тоже были центристами.  Вслед за К. Марксом и Ф.  Энгельсом они считали наиболее  оптимальной формой развитых  капиталистических и социалистических  государств неделимую демократическую  республику с подчинением всех  ее частей единому центру. "Пролетариат,  — писал в 1891 г. Энгельс,  — может употребить лишь форму  единой и неделимой республики. Федеративная... уже становится помехой". "Пока и поскольку разные  нации составляют единое государство,  марксисты ни в коем случае, — подчеркивал В.И. Ленин, —  не будут проповедовать ни  федеративного принципа ни децентрализации"; "мы в принципе против федерации — она… негодный тип одного государства". Вплоть до 1917 г. Ленин убеждал своих последователей, что прогресс связан с переходом от разного типа союзных государств к вполне единой, централистически-демократической республике, и от нее — к безгосударственному общественному самоуправлению.

       Тем не менее федерализм как способ модернизации национальных отношений и государственного устройства пореволюционной России был принят на вооружение. 
 

2. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

2.1.Федерализм в Советский период

     Все предполагаемые преобразования не могли  реализоваться из-за архаичности  власти царского самодержавия. Причина  была еще и в том, что Россия включилась в Мировую войну, потом  в революцию и трагическую  Гражданскую войну. Даже после Февральской  революции российская элита не смогла объединиться и проявить волю к сохранению стабильности в государстве. Впервые о федеративном характере нового государства было сказано в проекте Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, подготовленного большевистским руководством к открытию Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3 (16) января 1918 г. В пункте 2 проекта говорилось, что “Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик”. Однако на следующий день в кратком изложении текста резолюции, опубликованном “Известиями”, в названии Российской республики слово “федерализм” отсутствовало. Это наводит на мысль, что федерализм в данном случае рассматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранить атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса, декларированного большевиками в своих прежних программных документах.

     Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и  диктовалось соображениями политической конъюнктуры. Известно отрицательное  отношение К. Маркса к федерации  в Германии ввиду того, что это  дробит и ослабляет единство рабочего класса, и потому “рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной  централизации силы в руках государственной  власти. Еще категоричнее против системы “мелких государств” под эгидой федеральных конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что “пролетариат может употребить лишь форму единой и неделимой республики.

     Последовательно придерживался этой точки зрения и В.И. Ленин, особенно до октября 1917 г. В 1903 г. он резко выступил против армянских  социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной республики.Ленин видел в федерализации и децентрализации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться на перспективе рабочего движения и созревания условий для социалистической революции. Поскольку, с его точки зрения, “капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств”, то это делало его принципиальным противником федерации, которая “ослабляет экономическую связь” и представляет “негодный тип для одного государства”.Однако как практик политического маневра В. И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию. В декабре 1914 г. он писал: “Мы, безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений...”. [5]

     Столь же решительное неприятие федерализма  демонстрировал И. В. Сталин. В статье “Против федерализма” (март 1917 г.) он писал: “Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может  решить национального вопроса, что  он только запутывает и усложняет  его донкихотскими потугами повернуть  назад колесо истории”. И, хотя считается, что он изменил потом свою точку зрения, на практике Сталин всегда оставался последовательным нейтралистом. Следует также иметь в виду, что социалисты XIX в., в том числе и К. Маркс, а позже и российские марксисты, отрицая федерализм как конституционную форму государственного устройства, видели в федерализме способ участия местных органов власти в формировании центрального органа власти, как это было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом Советской республики.В нем они видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе вновь создаваемого государства. Тем более что мощным скрепляющим фактором в этом деле выступала партия, дисциплинированная и всепроникающая сила.

     Поэтому при создании первой Российской Конституции  федерализм как политическое и юридическое  понятие не нес никакой государствообразующей  нагрузки. Федерализм фигурировал в  названии государства, в начальных  главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Если принять во внимание общее мнение о временном характере Советского государства как звене в цепной реакции мировой революции, которая  должна привести сначала к всемирной  федерации социалистических республик, а затем к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской Конституции становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса  и, следовательно, нуждалась в восстановлении действенной центральной власти.Определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место “проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти”, но и записали, что “сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению”. Таким образом, несмотря на употребление термина “федерализм” РСФСР на самом деле являлась унитарным государством.

     Будущее советского федерализма уже отчетливо  просматривалось в заявлении  И.В. Сталина, опубликованном в “Правде” 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что  советская федерация не имеет  ничего общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы  территорий, разделенных лишь географическими  условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью “от  независимости к империалистическому  унитаризму”. Советская федерация  представляет собой переход, который  будет достигнут “с течением времени” от “принудительного царистского унитаризма”  к “добровольному и братскому  объединению трудовых масс всех наций  и племен России”, конечная цель которого в переходе к “будущему социалистическому  унитаризму”.

     При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции федерализма, но формирование его протекало в  острой политической борьбе: 10 августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило Оргбюро ЦК образовать комиссию и  поручить ей “к следующему Пленуму  ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик”. В состав комиссии вошли: И.В. Сталин, В.В. Куйбышев, X.Г. Раковский, Г.К, Орджоникидзе, Г.Я. Сокольников и представители  Азербайджана, Армении, Грузии, Украины, Белоруссии, ДВР, Бухары, Хивы. [7]

     На  рассмотрение комиссии в конце августа  был представлен подготовленный И.В. Сталиным “Проект резолюции  о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками”. Этот проект вызвал серьезную  дискуссию. Суть предложений Сталина  сводилась к тому, что Украина, Белоруссия и республики Закавказья должны войти в состав РСФСР, а  вопрос о Бухаре, Хиве и ДВР оставался  пока открытым, с ними должны были заключаться  договоры по таможенному делу, внешней  торговле, иностранным и военным  делам и пр. Фактически это был  курс на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и В.И. Ленина.

     Как следует из письма Сталина к Ленину от 22 сентября 1922 г., центральные органы РСФСР активно вмешивались в  дела “независимых” республик, и  Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно это вмешательство  сделать более эффективным, иначе  республики могут постепенно выйти  из-под контроля более сильного соседа, потребуют “независимости” во всех смыслах и будут рассматривать  вмешательство в их дела ЦК РКП  как обман и лицемерие со стороны  Москвы. “Мы переживаем такую полосу развития, - писал Сталин, - когда  форма, закон, конституция не могут  быть игнорированы, когда молодое  поколение коммунистов на окраинах игру в независимость отказывается понимать как игру, упорно признавая  слова о независимости за чистую монету и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы  конституции независимых республик... Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между  центром и окраинами к фактическим  взаимоотношениям, в силу которых  окраины во всем основном, безусловно, должны подчиняться центру, т.е. если мы теперь же не заменим формальную (фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной) автономией, то через год будет несравненно  труднее отстоять фактическое единство советских республик” .Из приведенного документа следует, что создание СССР было только оформлением de jure сложившихся  отношений и не зависело фактически от каких-либо государственных органов, а только лишь от решения Политбюро  и группы высших руководителей партии. В.И. Ленин внес существенную коррективу в этот проект, отбросив идею автономизации, что, безусловно, могло бы при известных  условиях послужить основой превращения  Союза в подлинно федеративное государство.

     СССР  формировался вполне закономерно. Государства  и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последующий период между Россией и будущими союзными республиками возникали различные союзы. В начале 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в качестве лидирующей державы на международной арене. Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина. [10]