Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

16 декабря 1790 г. Екатерина  II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права  и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население  города подразделялось на 6 разрядов - сословных групп: «настоящих городовых обывателей» - владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» - русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.

Эта грамота стала «краеугольным  камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию городского «самоуправления». Она впервые  признала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесословности городского самоуправления. «Градское общество» получило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы и т.д.

Первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоявшее из всех городских жителей. Оно избирало городского голову, должность которого появилась еще в ходе создания Уложенной комиссии 1767 г., а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городового сословия в общие и сословные учреждения.

Уже первые московские выборы 1785 г. показали, что русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства. Дворяне сторонились «торгового мужичья» и в выборах не участвовали, а чиновники, не имевшие права без веских причин отказаться от выборной службы, с большой неохотой занимали городские должности. Екатерининская Дума по своему составу оставалась таким же купеческо-ремесленным учреждением, каким были учрежденный при Петре I Магистрат. По этой причине до реформы 1862 г. трудно провести грань, отделявшую сферу деятельности городского самоуправления от купеческого: одни и те же избиратели, одни и те же лидеры собраний и одно и то же ноле деятельности. С этим же связано и то, что обычно должность городского головы занимал представитель именного купечества.

Городское собрание избирало распорядительный орган сословного самоуправления - общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города. Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному, а председателем этого постоянно действовавшего учреждения был городской голова.

В ведении сословных органов  находились вопросы городского хозяйства  и все то, что было связано с  городскими «пользами и нуждами», т.е. вопросы городского благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетенции городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор податей. Вся деятельность шестигласных дум была опутана опекой губернатора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы городским обществом; шестигласная дума отчитывалась перед ним и казенной палатой в доходах и расходах.

От екатерининского царствования остался целый ряд нереализованных  проектов, которые предусматривали новую сенатскую реформу, создание принципиально новых органов судебной власти с правом законодательной инициативы, наблюдения за исполнением законов, из оценки, предваряющей опубликование, а также с правом представить государю несовершенство законов уже существующих. Важно подчеркнуть, что эти органы должны были быть основаны на принципе равного сословного представительства, в том числе и от крестьян.

Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного управления России второй половины XVIII в. при Екатерине II, необходимо отметить, что в условиях внутриполитической стабильности, которая при этом не означала застоя, правительством были предприняты реформы государственного аппарата. Постепенность, последовательность, плановость - важнейшие черты преобразовательской деятельности Екатерины II. Каждый шаг должен быть всесторонне продуман, ведь, по мнению императрицы, «если государственный человек ошибается, если он рассуждает плохо или принимает ошибочные меры, целый народ испытывает пагубные следствия этого».

В условиях абсолютизма монархия в  стремлении осуществить свою «цивилизаторскую»  миссию, заключавшуюся в дальнейшей централизации государства, постепенно реформировала аппарат управления, вводя во все его звенья сверху донизу разделение труда. При этом в государстве складывалась иерархия «учреждений и должностей, предусматривавшая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - абсолютному монарху, находившемуся наверху пирамиды власти.

Оценивая деятельность Екатерины  II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.

В сравнении с «золотым веком» последние  годы XVIII в., годы правления Павла 1, кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. Чтобы понять и правильно оценить недолгое царствование Павла I, следует учитывать, что император взошел на престол в возрасте 42 лет; это был человек с уже сформировавшимся характером и четкими политическими убеждениями, которые значительно расходились с представлениями его матери. Екатерина, как ему казалось, была слишком мягка и либеральна, что не подходило для истинного самодержца и было связано с особенностями женского правления. Все это, по мнению Павла 1, пагубно сказывалось на положении в стране, которой после событий во Франции грозила серьезная революционная опасность. Чтобы избежать революции, следовало при помощи военной дисциплины и полицейских мер устранить любые проявления личностной и общественной свободы - такова была позиция нового императора.

Столь долгое ожидание власти отрицательно сказалось на характере Павла  I и привело к тому, что, получив престол, император действовал во всем наперекор политике матери. Этим стремлением пронизано по сути все его недолгое царствование, в результате чего, по словам историка В.О.Ключевского, «самые лучшие по идее предприятия испорчены были положенной на них печатью личной вражды». Новый император пытался как бы зачеркнуть предшествовавшие 34 года русской истории, объявить их сплошной ошибкой.

Вместе с тем нельзя преувеличивать степень личной неприязни Павла  I по отношению к матери и воспринимать все его действия только как противодействие Екатерине II. В них сохранялась общая тенденция к усилению государства и дальнейшей централизации власти, что создавало предпосылки для введения министерской системы управления вместо коллегиальной.

При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфактурой Коммерц-коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.

Еще решительнее разломал Павел  всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы, и, наконец, было изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления).

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных - нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованванной грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие - дисциплинированное, организованное, поголовно служившее и преданное своему государю.

Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой - возврат к разнообразию форм управления на национальных окраинах. Если бы реформы императора касались лишь сферы управления, а не регламентировали всю жизнь общества, и проводились последовательно и осторожно, вполне вероятно, его судьба сложилась бы по-иному. Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для Павла стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его сын Александр I.

7. Модернизация органов  центрального управления в первой  половине

ХIХ в. Проект М.М.Сперанского

Пирамидой системы власти Российской империи являлся император, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти и опиравшийся прежде всего на верховные и центральные органы государственного управления. Таковыми в историко-правовой науке принято считать «Непременный Совет» (1801 - 1810), Государственный Совет (с 1810 г.), Сенат, Министерства, Комитет министров (с 1812 г.), Собственная его императорского Величества канцелярия и в сфере православной церкви - Синод.

В общегосударственной централизации  системы управления страной исключительное значение имело создание министерств, как высших исполнительных органов государства.

Прежде всего необходимо подчеркнуть  достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время и определены функции министерств.

Согласно Манифесту государственными делами должны были управлять восемь министерств: Военных сухопутных сил; Военных морских сил; Внутренних дел; Юстиции; Финансов; Коммерции; Народного просвещения и Иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.

Каждый министр был исключительно  важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответствен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и представлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министерства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и возможных перспектив. Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств, Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О.Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их единоличная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».

Функции и обязанности министров  как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными. Своеобразный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы мануфактурная и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция государственного хозяйства и т.д.

Повелением императора все губернаторы  представляли ему рапорты через  МВД и иод его управлением  решали все военные, гражданские  и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства. Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно. Эти функции сохранились за МВД.