Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Указанные выше меры и их постепенная  реализация на практике в ходе проведения административных реформ 1801 - 1812 гг. способствовали централизации государственного управления на высшем и местном уровне, проявлению «ведомственно-линейного принципа» в системе управления страной.

Однако позитивные тенденции в  государственном управлении страной  отнюдь не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. Разумные идеи и проекты М.М.Сперанского и других либеральных реформаторов в реальности оказались отвергнутыми. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части государственного аппарата и дворянского сословия нововведениями, реформы о государственном управлении затормозилось, все явственнее проявлялись негативные последствия их незавершенности, а начавшаяся Отечественная война 1812 г. против французских войск не только отвлекла от последовательного преобразования системы управления, но и потребовала еще большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией вопреки всем ее негативным проявлениям и последствиям, с одной стороны, пробудила чувство общности и единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой - вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере из-за резкого увеличения расходов на военные цели, обострение противоречий в обществе. По существу начатые в довоенный период реформы в государственном управлении были свернуты, все более возвышалась роль самодержавной власти. Царская администрация, высшие и центральные органы власти и управления действовали крайне неэффективно. Для деятельности аппарата управления в центре и на местах были характерны бюрократическая волокита, казнокрадство, взяточничество.

Нельзя не отметить, что на характер самодержавного управления во вторую половину царствования Александра I в определенной мере оказала личная судьба императора, его склонность к мистицизму. В таких условиях в управлении государством все большую роль стал играть А.А.Аракчеев, который сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией и оказывал на императора сильное влияние. Как отмечают исследователи, он фактически стал «единственным докладчиком царю по всем вопросам..., все высшие чиновники представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым, его методами управления, но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно - жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил».

8. Центральный и местный  аппарат управления в России  в 60 – 70 гг.

ХIХ в.

Во второй половине XIX в. в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия. Крымская война стала первым тому сигналом.

История государственного управления второй половины XIX в, обычно рассматривается через призму «великих реформ» Александра II, ибо они оказались в эпицентре общественно-политической и политико-правовой мысли, и именно с ними связывается появление элементов и признаков буржуазного управления в лице местного представительства, суда, начала внедрения буржуазных принципов управления в сфере народного образования, цензуры и др.

Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в жизни крестьян: более половины из них освобождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия. Традиционный образ жизни, сформировавшийся на общинно-трудовой основе, мог еще на некоторое время уберечь деревню от распада, от хаотичной купли-продажи земли, от обезземеливания огромных масс людей. Крестьянский мир, привыкший к взаимопомощи и взаимовыручке, жестко пресекавший нарушения общинных норм и традиций, был мощным регулятором жизни российской деревни, в которой проживало около 90 % всего населения страны.

Крестьянская реформа поставила  в повестку дня необходимость  других изменений, прежде всего в сфере суда. Дореформенный суд был сословным, зависевшим от администрации, в нем отсутствовала состязательность, гласность, следствие находилось в руках полиции. Все это порождало возможность для злоупотреблений. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию этих недостатков, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью. Судебное заседание можно было начать только в присутствии адвоката. Судебные уставы разрешали кассации в случаях нарушения судопроизводства или появления новых свидетельств в пользу осужденного. В итоге Россия получила одну из самых лучших судебных систем в мире.

В том же 1864 г. в России началась земская реформа. В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии нормально руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства, к тому же сориентированные на обслуживание населения, выпадали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные  деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, на места специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. Однако этой идее противодействовали чиновники административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

Тем не менее в марте 1859 г. специальная  комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после четко выраженной воли монарха работа над законопроектом шла крайне медленно. Созывались многочисленные комиссии, приходили и уходили  их председатели, время шло, а разногласиям не было конца. Главным пунктом споров стала сфера отграничения местных дел от политических общегосударственных проблем. В конце концов Александр II потребовал, чтобы разработка законопроекта была завершена к точно установленному сроку, а именно, к 1 января 1864 г. «Требую, - начертал он на ведомости Государственного совета, обсуждавшего проект закона о земских учреждениях, - чтобы дело это было кончено до января 1864 г.». Так оно и случилось. В тот же день он был подписан монархом. Закон получил довольно лаконичное и предельно простое название «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Так возродилось земство на Руси.

Принужденное силой обстоятельств  согласиться с введением местного самоуправления, царское правительство тем не менее оказалось в состоянии приспособить его к своим потребностям. И на форме закона, и на его содержании лежала печать борьбы, которая шла в верхах по вопросу о новой системе управления. Половинчатость земской реформы заключалась в том, что она проводилась главным образом в европейской части России, преимущественно в помещичьих губерниях, к тому же земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах - волостях - земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств.

Однако и такая далеко несовершенная  система местного самоуправления вводилась с большим трудом. В 1865 г. земства открыли деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. - в 9. Затем процесс избрания земских собраний резко замедлился: в 1867 г. это произошло только в двух губерниях, в 1869 г. - водной, в 1870 г. - в двух и в 1875 г. - в одной. В итоге за 12 первых лет действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» они открылись в 34 губерниях, а за полувековой период существования земств - еще в 9 губерниях. К моменту Февральской революции земские учреждения действовали в 43 губерниях.

Царь и его окружение безусловно доверяли лишь дворянам, а потому земства вводились преимущественно в помещичьих губерниях. Там же, где не было в достаточном количестве дворян, земства не вводились вовсе. К 1917 г. земств не было в 51 губернии. Это Сибирь, Степной край, Туркестан, Кавказ, Прибалтийский край, западные губернии. Они управлялись исключительно правительственными чиновниками.

Согласно «Положению» 1864 г. земства  являлись всесословными учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства привлекался широкий круг жителей: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян. Это делало местное управление более гибким и мобильным.

Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. При выборах гласных земских собраний определяющим оказывался имущественный ценз. Чтобы получить право голоса, дворяне должны были иметь не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества, стоимостью до 15 тыс. руб. Мелкие землевладельцы, у которых не было полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза. К выборам земских гласных допускались также домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом 6 тыс. руб.

Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого имущества в городе и третья - крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось требуемое количество гласных уездного земского собрания.

Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков - самых надежных агентов самодержавия - власти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения. На выборах в 1865 - 1867 гг. в уездных земских собраниях дворяне составили 41,64 %, а в губернских - 74,16 %. Лишь там, где отсутствовало помещичье землевладение, в земских собраниях перевес получили крестьяне. Так было в Вятской, Пермской, Вологодской, Олонецкой губерниях, в Бердянском уезде (Таврическая губерния), Камышинском уезде (Саратовская губерния), Новоузенском уезде (Самарская губерния).

Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг - будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями - все это строго контролировалось. Появление земств ни в коей мере не стеснило прежней администрации. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными. Более того, власть губернатора и его подручных, особенно полицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквально втискивались в старый механизм управления. Как считал В.П. Безобразов, один из видных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства в существовавшую тогда структуру власти, а ставил «подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имевшие никаких органических связей с системой государственного управления».

К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался  от методов административного управления. После избрания гласных (чаще всего осенью) созывались уездные земские собрания. Гласных приводили к присяге и начиналось обсуждение вопросов местной жизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездных - одного губернского. В состав губернского земского собрания вводились также предводители дворянства и представители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных и удельных земель.

Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в декабре), помогли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок полномочий гласных уездных и губернских собраний равнялся трем годам. На них принимались развернутые постановления, а проведением в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались в составе трех человек; председателя и двух членов. Но иногда разрешалось увеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских - до шести. Гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных - губернатор. Ему же принадлежало право утверждать членов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласия на занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получивший утверждения гласный не мог баллотироваться на эту должность повторно.

Земская управа осуществляла руководство  местным хозяйством через отделы и комиссии. Их количество в разных местах было разным и зависело от численности  населения, которое обслуживалось земством.