Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Учреждение о губерниях ввело  новое административно-территориальное  деление, в основу которого был положен демографический принцип - численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово - экономические и судебные и усиление роли в управлении на местах выборных представителей от дворянства. Екатерина II неоднократно заявляла о желании иметь независимый суд, отделить судебную власть от власти исполнительной. Однако на практике суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.

Структура местного самоуправления выглядела  теперь следующим образом. Главным  административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению  органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были созданы еще для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским обществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785). В административном управлении города принципиальных изменений не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.

Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревизион-коллегии. Затем компетенция казенных палат значительно расширилась - к ним перешли функции Мануфактур- и Берг-коллегий и некоторых других центральных учреждений. Появление объяснялось развитием экономики страны и формированием капиталистического способа производства, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выразившихся в первую очередь в росте дворянского предпринимательства.

В результате реформы 1775 г. была создана  четко оформленная система сословных  судов: уездный суд в уезде  и верхний земский суд в  губернии - для дворян, городовой суд и губернский магистрат - для горожан, нижняя и верхняя расправы - для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.

Новым учреждением в системе  местного управления были Приказы общественного  призрения. Наделенные административно-полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзирание» за народными школами, сиротскими домами, больницами, аптеками, богадельнями.

Над всей этой пирамидой сословных  учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев  наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2 - 3 губернии, которые образовывали наместничество. Наместник был поставлен над всеми органами власти и суда и осуществлял надзор за исполнением законов, за учреждениями и должностными лицами. Он имел право вмешиваться в судебные решения, останавливать исполнение приговоров. В его подчинении находились войска, располагавшиеся на территории губернии. Согласно указу императрицы от 24 августа 1783 г. генерал-губернаторы должны были два раза в месяц составлять краткие донесения о состоянии губернии, что позволяло Екатерине II и ее правительству всегда быть в курсе происходивших в стране событий и оперативно решать возникавшие проблемы.

Должность генерал-губернатора, гласила  ст. 81 «Учреждения», - есть «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей, о исполнении законов и определенного их звания и должностей». В его обязанности входило пресечение всяких злоупотреблений, принятие мер в случае голода и недостатка припасов, в местах пограничных сохранение государственной безопасности, в случае возмущения принятие мер к его усмирению и т.п., что указывает на двоякий характер этой должности. Исторические обстоятельства того времени придавали ей такой оттенок, вследствие которого она не могла оставаться обыкновенным губернским установлением.

Наместники непосредственно назначались  императрицей и отчитывались перед  ней, а, находясь в столице, заседали вместе с сенаторами. Пользуясь личной дружбой и полным доверием императрицы, наместники действовали совершенно самостоятельно, сосредоточивая в своих руках не только главный местный, но и общий административно-политический надзор. Они были не только представителями местной администрации, но и политическими деятелями, проводниками политики центральной власти. При этом высшая власть издавала общие распоряжения, а наместник с учетом «исторических условий», удобства и необходимости реализовывал их, превнося свое субъективное мнение. Личный состав наместников был действительно замечателен: Р.И.Воронцов. Я Брюс, ГА Потемкин, П.А.Румянцев, А.П.Мельгунов, Я.Е.Сивере и др. Большие полномочия и неограниченная власть, вверенная им, принесла значительную пользу в то время; это дало возможность генерал-губернаторам действовать более оперативно в решении возникающих проблем, что привело к определенным результатам.

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или  полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200 - 700 дворов, а части - на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале - квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим - в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства  - создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию управления и перераспределила функции центральных и местных органов власти. Еще сильнее определился личностный аспект в системе государственного управления, когда многое в решении тех или иных вопросов зависело от отдельного чиновника, начиная с губернского секретаря и заканчивая представителем верхнего эшелона власти.

«Учреждения» 1775 г. были сложным, многоаспектным и противоречивым документом, ибо  разнообразны и противоречивы были затронутые ими стороны жизни общества и государственного управления, но в целом они оставались в рамках той политической программы, которую Екатерина II наметила в самом начале своего царствования.

Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

Отсутствие коллегий вскоре дало о  себе знать. Губернские палаты не могли  заменить центральных учреждений, так как решали только губернские вопросы, а органы, координировавшие работу по отраслям государственного хозяйства, отсутствовали. Все дела с мест поступали в Сенат, который и без того был загружен. В этой ситуации встал вопрос о новой реорганизации центрального управления, который не был решен до конца XVIII в. Последнее его десятилетие стало временем подготовки к переходу от коллежской системы к министерской.

Значительные изменения произошли  в кадровой политике правительства  по отношению к государственной  службе дворянства. К числу государственных  служащих относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и получал содержание от государства — учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.

Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.

Только манифест «О даровании вольности  и своды всему российскому  дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную государственную службу для представителей дворянского сословия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии, в том числе и почти исключительное право приобретать землю. В манифесте законодательно была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.

Одной из привилегий, к которой  было приобщено дворянство в целом после обретения прав вольности, являлись пенсии. Практика пенсионного обеспечения отставных была известна и ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регламентировалось законодательно. Пенсионное содержание являлось одной из форм поощрения высших разрядов чиновничества и генералитета за беспорочную службу. Позже, в июне 1764 г., был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т.д.

Несомненно, венцом «золотого века»  российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая Жалованная грамота), изданная императрицей в апреле 1785 г.

Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Подтверждались все права дворянства на наследственные и приобретаемые имения, причем дворянин владел не только землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням». Грамота устанавливала также политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление. В губерниях создавались дворянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе для заседаний, собственный бюджет, печать и архив. Эти собрания составляли родословные книги, в которые вносились лица, имевшие неопровержимые доказательства потомственного дворянства и владевшие недвижимою собственностью в той же губернии. При внесении в книгу каждый получал грамоту на дворянство.

На обязанности депутатских  собраний лежало «содержание и дополнение дворянских родословных книг», которые  делились на шесть частей:

- «действительные» (или жалованные) дворяне, пожалованные верховной властью. Обыкновенно это были те роды, предки которых владели недвижимым населенным имением менее чем за 100 лет до 1785 г. Так, например, 31 декабря 1741 г. императрица Елизавета Петровна возвела в дворянство с наделением землей гвардейскую роту Преображенского полка в составе 364 человек, оказавшую ей поддержку при занятии престола;

- «военное дворянство», т.е. получившее «достоинство» по военным чинам и орденам, дослужившись до обер-офицерского звания;

- «осьмиклассное дворянство», т.е. получившее это звание гражданской службой, согласно Табели о рангах 1722 г.;

- «иностранные роды», т.е. имевшие патенты на свое звание от иностранных государей;

- «титулами отмеченные роды», т.е. те которые получили или по наследству, или от «коронованной главы» княжеский, или графский или баронский титул. Зачастую их получали одновременно с дворянством. Можно назвать фамилии баронов Строгановых, Фредериксов, графов Бобринских;

- «древнее дворянство», т.е. те кто мог представить доказательства «дворянского достоинства за 100 лет и выше» (владевшие дворянским имением до 1685 г.).

Разделение дворянства было позаимствовано императрицей из феодального строя  западных государств. Но эти шесть  разрядов родословных книг остались чисто формальным различием. К середине XVIII столетия дворянство фактически разделилось на две группы: древних и выслужившихся из « подлых» дворян.

В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией  членов феодального сословия. В России она стала для них и обязанностью. Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением.