Парламент в России: исторический аспект

Программа блока сводилась к  требованиям создания «правительства доверия», частичной амнистии за политические и религиозные преступления, отмены ряда ограничений в правах национальных меньшинств (прежде всего евреев), восстановлении деятельности профсоюзов и др.

Программа не могла устроить правительство, и 3 сентября 1915 года Государственная  дума была распущена на каникулы.

Думская оппозиция заняла выжидательную  позицию, рассчитывая на компромисс с правительством. Члены Государственной думы активно сотрудничали с правительством, принимая участие в работе «особых совещаний».

9 февраля 1916 года возобновились  занятия Государственной думы. Хотя  правительственная декларация не  отвечала требованиям «Прогрессивного  блока», Государственная дума занялась  обсуждением бюджета.

На 5-й сессии Государственная дума пошла на прямой конфликт с правительством, отказавшись от «деловой работы», приступила к обсуждению общего положения в стране. «Прогрессивный блок» потребовал отставки Б.В. Штюрмера и А.Д. Протопопова, обвиняя их в симпатиях к Германии. 10 ноября 1916 года Штюрмер получил отставку.

Новый глава правительства А.Ф. Трепов предложил Государственной думе несколько законопроектов, касавшихся просвещения и местного самоуправления. В ответ Дума выразила недоверие правительству (к ней присоединился Государственный совет). 16 декабря 1916 года Государственная дума вновь была распущена на каникулы.

В день возобновления её заседаний, 14 февраля 1917 года, представители буржуазных партий с помощью меньшевиков  и эсеров пытались организовать демонстрацию к Таврическому дворцу под лозунгом доверия Государственной думе. Однако демонстрации и забастовки рабочих  Петрограда носили революционный характер.

В целом в Думу четвертого созыва было внесено (к 9 декабря 1916 года) 2625 законопроектов, но рассмотрено было лишь 1239¹⁶.

Царским указом от 26 февраля 1917 года деятельность Государственной думы как официального органа государственной власти была временно приостановлена.

27 февраля 1917 года частным совещанием  членов Думы был создан Временный  комитет Государственной думы, который  в ночь на 28 февраля 1917 года  принял решение «взять в свои  руки восстановление государственного  и общественного порядка».

В результате 2(15) марта в результате переговоров с Исполкомом Петроградского совета (эсерами и меньшевиками) комитет сформировал Временное  правительство.

Временное правительство не отменило распоряжение о временной приостановке деятельности, но и не распустило Думу. С этого времени она существовала как «частное учреждение», причем депутаты продолжали получать государственное  денежное содержание.

После создания Временного правительства  роль Государственной думы ограничивалась деятельностью Временного комитета и проведением частных совещаний  членов Думы, на которых обсуждалась  политическая обстановка в стране: финансовое положение, будущее Царства  Польского, установление хлебной монополии, деятельности почт и телеграфов и  т.д.

Наиболее активно «частные совещания» Думы действовали при первом составе  Временного правительства, когда они  собирались четыре раза. Депутаты этих и последующих совещаний демонстрировали  всяческую поддержку Временному правительству.

Самой значительной акцией в этом плане было «частное совещание» бывших депутатов Государственной думы всех четырех созывов, состоявшееся 27 апреля 1917 года. Участники совещания  говорили о необходимости установления в стране единовластия и оказания Временному правительству («своей народной власти») – «возможного содействия», поскольку оно отвечает «тем идеалам, которые себе народ поставил». 6 (19) октября 1917 года Государственная дума четвертого созыва была распущена,

Государственный совет – в 1906-1917 годах высшее на ряду с Государственной думой, законодательное (верхняя палата первого российского парламента), а до этого с 1810 по 1906 годы – высшее законосовещательное учреждение Российской империи.

Государственный совет включал: 1-й  департамент – рассмотрение дел  по административным, гражданским и  судебным вопросам; 2-й департамент  – по отчётам финансово-кредитных  учреждений и дел о строительстве  железных дорог, об отводе и продаже  участков казённых земель; Государственную  канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи  доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905 -1917 годы).

Государственный совет состоял  из равного числа назначаемых  императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись  исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам  избирались: от губернских земских  собраний — по 1 человеку (из числа  лиц, владевших утроенным земельным  или имущественным цензом для  выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й  срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных  дворянских обществ - в 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее  собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви — 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов  торговли и мануфактур, биржевых комитетов  и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской  АН и университетов — 6 человек (АН и каждый университет избирали 3 выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением  членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет  не могли быть избраны лица, не имевшие  права участвовать в выборах  в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса  в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов  в Государственный совет не устранялись  воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным  составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 году Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства  о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать  Учредительное Собрание, которое  должно было разработать и принять  Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

24 декабря 1917 года Государственный  совет был окончательно упразднен.

После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный  Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 года стал завершением краткой  истории развития российских парламентских  традиций в начале XX века.

2. Формирование парламента в Российской Федерации

О парламенте следует говорить лишь тогда, отмечает С.А. Авакьян, когда есть в совокупности такие признаки: наличие коллегиального представительного учреждения; характер парламентариев как народных представителей, их постоянная и оплачиваемая работа в данном качестве, социальный статус; определенные задачи и полномочия, круг дел парламента, формы, методы и стиль его работ.¹⁷

В первую очередь, у парламента есть набор функций, неотъемлемых для  этого органа: представительство  народа; законодательствование; участие в верховном руководстве делами государства (особенно влияние на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждение государственного бюджета, рассмотрение состояния и проблем различных сфер государственной жизни, их оценка, внесение предложений и рекомендаций); формирование или участие в формировании ряда государственных органов; осуществление в пределах своих полномочий функции парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.; возможность в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, разумеется, не покушаясь на их самостоятельность.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция  Российской Федерации¹⁸ закрепила статус двухпалатного парламента России.

В действующей Конституции, принятой в 1993 г. формированию, структуре и  функциям Федерального Собрания посвящена  Глава 5. Само расположение ее в Конституции  Российской Федерации – сразу  вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» – указывает  на значение представительной и законодательной  власти, ее место в системе разделения властей.

Статус Федерального Собрания –  парламента Российской Федерации, основы его организации и деятельности определены в Главе 5. Согласно Конституции  РФ Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным  представителем всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении  государственного бюджета, ратификации  и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности  федеральных должностных лиц, решении  вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного  органа обеспечивается периодическим  обновлением состава палат Федерального Собрания.

Законодательная функция Федерального Собрания включает принятие федеральных  законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.

Наименование представительного  и законодательного органа Российской Федерации – Федеральное Собрание – подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного ст.71-73 Конституции РФ разделения законодательных  прерогатив.

В ст. 94 Конституции Российской Федерации  указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом  Российской Федерации. Тем самым  устанавливается, что формой государства  является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается  на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные  решения.

В ст. 94 Конституции Российской Федерации  Федеральное Собрание характеризуется  и как законодательный орган  Российской Федерации. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка.

Признание Федерального Собрания органом  законодательной власти означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Структура парламента РФ в определенной степени отражает сущный характер самого органа государственной власти и обусловлена по меньшей мере тремя факторами:

1. федеральным характером российского государства;
2. сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования;
3. функциональными закономерностями, основными направлениями его деятельности.

Исходя из структурных признаков, различают нижние и верхние палаты парламента.

Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное  Собрание состоит из двух палат –  Совета Федерации и Государственной  Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый  верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван  выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем, Совет  Федерации – государственный  орган всей Федерации. Его решения  и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом.

Конституция содержит лишь отдельные  положения и нормы, которые могут  быть отнесены к проблеме структуры  Совета Федерации.

Во-первых, Конституция РФ (ст.96) предусматривает: порядок формирования Совета Федерации  устанавливается федеральным законом.

Во-вторых, Совет Федерации состоит  из членов Совета Федерации, причем одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и  депутатом Государственной Думы.

В-третьих, Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, которые ведут заседания и  ведают внутренним распорядком палаты.

В-четвертых, в целом организационно-структурную  основу Совета Федерации составляют корпус членов Совета Федерации и  образуемые ими комитеты и комиссии. Перечень и конкретные функции комитетов  и комиссий Совета Федерации содержатся в Регламенте Совета Федерации.

Более сложной и разветвленной  является структура Государственной  Думы. Это во многом обусловлено  местом, ролью функциональным предназначением  данной палаты в системе Федерального Собрания, ее конституционным статусом.

В самой Конституции РФ определен  количественный состав, срок полномочий и частично правовой статус депутатов  Государственной Думы, которые работают в ней на профессиональной постоянной основе, что вместе взятое составляет организационно-структурный фундамент  Государственной Думы. Это достаточно разветвленная система комитетов  и комиссий, а также депутатских  объединений (фракций и депутатских  групп) в Государственной Думе, что  также определяет сложную структуру  этой палаты, а комитеты и комиссии можно с полным основанием считать  структурными образованиями Государственной  Думы. К руководящим структурам Государственной  Думы относятся: Совет Госдумы, а  также Председатель Госдумы, его  заместители, которые ведут заседания  и ведают внутренним распорядком  палаты.