Распад СССР и образование СНГ

По мнению Б. Ельцына, "Горбачев, только будучи "зажатым  в угол" различными политическими  силами, выдвинул идею нового союзного договора".* * Ельцын Б. Н. Записки  президента. М., 1994. С. 40.

Так или иначе, но М. Горбачев стремился сохранить  Союз в качестве Федерации, оставить за центром максимально большие  полномочия, подписать Союзный Договор  как можно быстрее. В середине ноября 1990 г. президент СССР на заседании  руководителей союзных республик  предложил программу из 8 пунктов  по выводу СССР из экономического и  политического кризиса. Большинство  предложений было направлено на укрепление, расширение и концентрацию верховной  исполнительной власти в СССР. Предполагалось превратить Совет Федерации в  постоянный орган, состоящий из руководителей  республик, реорганизовать всю исполнительную власть, подчинив ее непосредственно  президенту. Кроме того, принять  экстренные меры по укреплению правопорядка, социальной защите некоторых категорий  граждан и т. д. Лидеры республик  этот план не одобрили.

Еще одну попытку  укрепить центральную власть М. Горбачев предпринял на IV съезде народных депутатов  СССР. Съезд наделил Президента дополнительными  полномочиями. В частности, он получил  право непосредственно руководить правительством, возглавил Совет Федерации и Совет Безопасности СССР. Была введена должность вице-президента, на которую был назначен Г. Янаев.

Однако реально  центральная власть не только не укреплялась, а день ото дня слабела. В обнародованных в апреле 1991 г. данных о положении  в стране указано, что в союзный  бюджет попадало не более 40 % запланированных  финансовых поступлений от республик. В сложившейся ситуации М. Горбачев решил апеллировать к народу. 17 марта 1991 г. состоялся референдум о сохранении Советского Союза. В нем приняло  участие население 9 союзных республик. Большинство проголосовало за сохранение обновленного Союза.

Результаты референдума  подтолкнули Горбачева активизировать переговорный процесс по поводу реформирования союзного государства. Однако время  уже было упущено. Некоторые республики, твердо ориентировавшиеся на выход  из Союза, не приняли в переговорах  участия.

Эти переговоры, начавшиеся в апреле 1991 г., получили название Новоогаревского процесса, по названию подмосковной резиденции Президента СССР, где они проходили. В Новоогаревском процессе приняли  участие 9 союзных республик (РСФСР, Украина, Белоруссия, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан, Таджикистан, Кыргызстан, Туркменистан) и союзный центр  в качестве самостоятельного участника  дискуссий.

Для многих решение  Горбачева начать переговоры стало  неожиданностью. Б. Ельцын говорит об этом так: "Совещание в Ново-Огарево  было для меня сюрпризом. То, что  сказал на встрече Горбачев, превзошло  все мои ожидания".* * Ельцын Б. Н. Указ. соч. С. 42.

По итогам первого  заседания, состоявшегося 23 апреля, его  участники сделали совместное заявление  о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению  кризиса. В заявлении говорилось: "Участники встречи считают, что  непременным условием стабилизации обстановки в стране является принятие решительных мер по восстановлению повсеместно конституционного порядка, неукоснительному соблюдению действующих  законов впредь до принятия нового Союзного договора и Конституции  Союза. Первоочередной задачей для  преодоления кризиса является заключение нового договора суверенных государств с учетом итогов проведенного всесоюзного  референдума... В течение всего  переходного периода должна обеспечиваться нормальная деятельность органов власти Союза и республик, Советов народных депутатов всех ступеней... Учитывая исключительно острую кризисную ситуацию в стране, руководители Союза и республик считают нетерпимыми попытки достигать политических целей путем подстрекательства к гражданскому неповиновению, забастовкам, призывы к свержению существующих законно избранных органов государственной власти. Участники встречи отдают себе отчет в том, что все эти меры по стабилизации обстановки и преодолению кризиса немыслимы без кардинального повышения роли союзных республик".* *Россия сегодня. Политический портрет в документах. 1985—1991. М., 1991. С. 509—510.

Россия сегодня. С. 509—510 В ходе дальнейших переговоров  были выработаны проекты новых документов о Союзе Суверенных Советских  Республик, предполагавшие создание фактически конфедеративного государства. Права  республик существенно расширялись. В частности, были достигнуты договоренности об установлении такой системы отчислений налогов, чтобы республики передавали в центр фиксированный процент  от своих доходов. Лидером в переговорах  со стороны республик была Россия, Б. Ельцын. По его словам, "как правило, приходилось брать инициативу на себя, если речь шла о принципиальном вопросе. И спорить. Это всех устраивало. При существовании двух полюсов  всем остальным было удобно выбирать свою позицию, маневрировать. Мы с Горбачевым брали всю моральную тяжесть  выяснения спорных проблем на себя".* *Ельцин Б. Н. Указ. соч. С. 53.

К лету 1991 года большинство  спорных проблем удалось решить. Подписание союзного договора было намечено на 20 августа.

Подписанию договора помешали события 19—21 августа. В СССР несколькими высшими руководителями был создан Государственный Комитет  по чрезвычайному положению. Президент  М. Горбачев был отстранен от власти и изолирован в своей резиденции в Крыму. Целями ГКЧП были восстановление Советского Союза в прежнем виде и сворачивание процесса перемен  в стране. Августовские события радикально повлияли на дальнейшее развитие событий, на судьбу Советского Союза.

II. Распад СССР 

На августовские события все республики отреагировали  заявлениями о государственной  независимости. "В политическом смысле принцип руководства центра так  сильно скомпрометировал себя, что  республикам ничего не оставалось другого, как выбирать путь самостоятельного развития. Вместо постепенного и мягкого  перехода от унитарного Союза к Конфедерации мы получили полный вакуум политического центра. Центр в лице Горбачева был полностью деморализован. Он потерял кредит доверия у возрождающихся национальных государств*. Центральный механизм власти и управления "был настолько разлажен, что никакие самые своевременные и оптимальные решения не имели шансов быть проведенными в жизнь: Республиканские власти все чаще принимали к исполнению только те распоряжения центральных министерств, какие им были выгодны. В центре нарастала чехарда в связи с тем, что власть де факто раздвоилась между Кремлем и Белым Домом".* * Ельцын Б. Н. Указ. соч. С. 143.

Позиции союзных  властей и М. Горбачева значительно  ослабли. Фактически Горбачев оказался в полной зависимости от российского  руководства и вынужден был солидаризироваться с действиями Ельцына. Ельцын, в свою очередь, попытался сконцентрировать власть в своих руках. Еще в  дни путча он принял указ "О  прекращении деятельности КПСС и  КП РСФСР на территории России". Вся  союзная собственность на территории РСФСР указом Ельцына была подчинена  России. 25 августа Горбачев заявил о  сложении с себя обязанностей Генерального секретаря и о роспуске ЦК КПСС. Назначения на важнейшие союзные  посты осуществлялись по прямому  указанию Ельцына. Так, сразу же после  путча Горбачев назначил новых председателя КГБ, министров обороны и иностранных  дел. Ельцын был категорически против, назвал свои кандидатуры. Горбачев был  вынужден согласиться.

На Внеочередном съезде народных депутатов СССР, состоявшемся 2 — 5 сентября, руководители 10 союзных  республик предложили съезду самораспуститься и сформировать межреспубликанские структуры власти на переходный период до заключения нового союзного договора. Съезд эти предложения принял. Высшим представительным органом власти стал Верховный Совет. Вместо кабинета министров создавался Межреспубликанский экономический комитет. Большинство  союзных министерств ликвидировалось. Кроме того, создавался Совет глав государств (Госсовет), в который  входили президент СССР и лидеры республик.

Первым актом  Госсовета стало признание независимости  Прибалтийских государств. Госсовет также должен был разработать  проект Союзного Договора. Непосредственно  разработку взяли на себя Горбачев и Ельцын. Наибольшую заинтересованность в создании нового Союза проявил  М. Горбачев. Наряду с договором он предлагал республикам подписать  Экономическое соглашение, чтобы "не потерять" республики, которые не готовы войти в Союз. Б. Ельцын представил свой вариант договора, который предполагал, по словам М. Горбачева, образование сообщества типа СЭС, но с еще более ослабленными функциями центральных органов. Горбачев и другие республиканские лидеры высказались против такого варианта, и было решено возобновить работу на основе августовского проекта.

М. Горбачев большую  часть вины за неудачу переговоров  возлагает на Ельцына, говоря, что  он "играл наиболее деструктивную  роль, стремился захватить как  можно больше власти, склонялся к  идее отгородиться от других республик  и т. д." В этой ситуации немаловажную роль сыграла Украина. Украинский Верховный  Совет 24 августа провозгласил независимость  республики и назначил на 1 декабря 1991 г. референдум для утверждения  этого решения, и выборы президента Украины. В силу этого обстоятельства руководитель Украины Л. Кравчук  отказывается подписывать какие-либо новые варианты союзного договора до итогов декабрьского референдума. Далее  Горбачев отмечает, что "наиболее твердыми сторонниками Союза были руководители среднеазиатских республик и  особенно президент Казахстана Н. Назарбаев".* Но и они не проявили настойчивости, отдавая инициативу Ельцыну, ожидая определенности в позиции Украины. Новоогаревский процесс продолжался, но результатов не было.

Последнее совещание  Госсовета состоялось 25 ноября. На нем  Б. Ельцын потребовал заменить формулу "Союзное государство" на "Союз государств" и заявил об отказе подписывать  текст до рассмотрения его Верховным  Советом России. Другие республиканские  лидеры также требовали все большей  независимости от центра. Все хотели поднять свой статус, стать равноправными  членами ООН. М. Горбачев пытался  убедить их продолжить работу и подписать, наконец, договор. Но он уже ничего не мог поделать "с почувствовавшими вкус свободы руководителями союзных  республик".

В конце концов разработанный компромиссный вариант  никто подписывать не стал. По сути, это был приговор новоогаревскому  документу. Все же М. Горбачев не терял  надежды. На пресс-конференции 25 ноября он заявил, что в "скором времени  договор будет подписан. 27 ноября проект договора был опубликован  в печати*.

Согласно проекту, новое союзное государство —  Союз Суверенных Государств — объявлялся конфедеративным государством, правопреемником  СССР. Республики, входящие в Союз, имели  статус суверенных государств, сохраняющих  за собой "право на решение всех вопросов своего развития"*, "самостоятельно определяющих свое национально-государственное  и административно-территориальное  устройство, систему органов власти и управления"*, являющихся субъектами международного права, сохраняющих право свободного выхода из Союза.

Органами Союза  являлись: двухпалатный парламент —  Верховный Совет Союза, имеющий  право издавать общесоюзные законы, принимать союзный бюджет, решать вопросы войны и мира; Президент  Союза, выступающий гарантом соблюдения Договора, представляющий Союз в отношениях с зарубежными государствами, а  также являющийся Главнокомандующим  Вооруженными Силами Союза; Государственный  Совет Союза, создающийся для "согласования наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих  общие интересы государств-участников Договора"*, в составе Президента Союза и высших должностных лиц  государств-участников; Правительство  Союза, подчиняющееся Президенту и  ответственное перед парламентом, формирующееся Президентом по согласованию с верхней палатой парламента — Советом республик; Верховный  и Высший арбитражный Суды Союза.

Договор предусматривал единые Вооруженные Силы с централизованным управлением, но государства, входящие в Союз, имели право создавать  собственные вооруженные формирования, функции и численность которых  определялись специальным соглашением.

О разграничении  полномочий и предметов ведения  центральных и республиканских  властей в проекте говорилось в самом общем виде. Констатировалось, что государства-участники образуют единое экономическое и политическое пространство. Устанавливались сферы  совместного ведения, по которым  должны были заключаться соответствующие  многосторонние договоры и соглашения: об экономическом сообществе; о совместной обороне и коллективной безопасности; о координации внешней политики; о координации общих научно-технических, экологических программ; о защите прав человека и национальных меньшинств; в области энергетики, транспорта, связи, космоса; о сотрудничестве в  области образования и культуры; о борьбе с преступностью. Полномочия союзных органов определялись республиканскими. В дальнейшем предусматривалась  выработка процедур согласования решений  и их исполнения. Союзный бюджет также разрабатывался путем особого  соглашения.