Организация работы PR-служб: общие принципы и их реализация в органах власти и управления

идейно-пропагандистская функция.

Если сравнить набор этих функций-задач с перечнем, предлагаемым в литературе2[2] принципиальных расхождений не обнаруживается. Исключение составляет лишь последняя функция, которая не является, на наш взгляд, органичной для современного понимания природы и сущности связей с общественностью.

Функции-задачи имеют две важные особенности. Во-первых, они носят одно- или двусторонний характер, «повернуты» только к органам  власти, или только к общественности, или к тому и другому одновременно.

Во-вторых, являясь  «руководством к действию», функции-задачи по двум названным параметрам дают достаточно полное представление о  проектировании и конструкции службы.

Ряд функций-задач  достаточно четко представлен, например, в Положении о комитете по связям с общественностью при губернаторе  Калужской области: аналитическая  функция – изучение мнений различных  слоев населения, анализ и прогнозирование  социально-политических процессов  в области и на отдельных территориях. Разработка на основе полученной информации методов действия, оценки принятых решений или проектов по корректировке  политики руководства области.

Планирующая функция  – определение основных направлений  взаимодействия с общественностью, методов взаимодействия, финансирования.

Координирующая  и организаторская функция –  «налаживание контактов с департаментами и комитетами Правительства Калужской  области и администрации губернатора  области, организация взаимодействия с объединениями граждан, лидерами общественного мнения, информирование высшего руководства области  и сотрудников».

Положение Костромской  области (здесь и далее цитируются соответствующие Положения).

«Консультирование по поручению начальника информационно-аналитического управления представителей структурных  подразделений администрации области  по вопросам взаимодействия с политическими  партиями, общественными объединениями, религиозными конфессиями в сфере  основных направлений деятельности данных структурных подразделений».

Положение, принятое в Курганской области.

«Участие в  подготовке проектов областных законов, вносимых администрацией области в  порядке законодательной инициативы в Курганскую областную Думу, а  также проектов постановлений и  распоряжений Главы администрации (губернатора) Курганской области, регулирующих деятельность средств массовой информации и обеспечивающих свободу массовой информации в Курганской области, по вопросам деятельности политических партий, иных общественных и религиозных  объединений».

Положение, принятое в Ленинградской области.

«Разработка и  внесение на рассмотрение руководства Ленинградской области планов мероприятий губернатора и членов правительства Ленинградской области, проводимых совместно с политическими партиями, общественными организациями и движениями».

Подведем предварительный  итог. Желательно, чтобы служба в  той или иной мере выполняла весь комплекс функций, создала «замкнутый цикл» (информирование – принятие решений  – контроль выполнения), выдавала «конечный  результат», что облегчает управление организацией, ее взаимодействие с  другими подразделениями государственной  службы и руководством, повышает ее статус и эффективность работы. Желательно, а в некоторых случаях необходимо, чтобы решение задач было «развернуто» как в сторону власти, так и  общественности. Но, по-видимому, на местах есть свои проблемы и свое видение  задач.

В Положении  о службах всех проанализированных субъектов Российской Федерации  нашла отражение функция анализа  и экспертизы. Так, в Положении по Омской области они расписаны очень подробно – по 6 позициям, по Курганской, Тульской, Брянской областям – по 5. Это свидетельствует о серьезности подхода к работе, желании поставить ее на научную основу.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 91

Во всех проанализированных нами Положениях наличествуют позиции, связанные с выполнением информационной функции, в ряде случаев расписанной  очень обстоятельно (по Ярославской  области, например, отмечено 6 позиций). Информирование органа власти обозначено во всех положениях, общественности –  в положениях 60% субъектов Федерации. Это больше, чем количество субъектов, в документах которых гласность  и открытость определены как основное целевое назначение деятельности служб  по связям с общественностью. Это  расхождение не должно вызывать удивление. Как уже отмечалось, информировать  можно по-разному. Недооценка важности полного и всестороннего информирования граждан и их объединений со стороны  органов региональной власти, работников служб по связям с общественностью  просматривается и по другим данным. Так, результаты всероссийского массового опроса конца 1998 г., которые, как показывает контрольный опрос 2003 г., мало изменились, свидетельствуют, что только 10–15% населения сравнительно полно информированы о деятельности региональных органов власти.

Обратим внимание на функции координации и консультативно-методическую помощь. Очевидно, что службе по связям с общественностью многого не добиться, если к работе по налаживанию  диалога и сотрудничества с гражданами и их объединениями не будут привлечены другие подразделения местной администрации. Но инициативу сотрудничества, координации  работы, оказания другим подразделениям консультативной и методической помощи должна взять на себя именно служба по связям с общественностью. Первая задача нашла свое отражение  в 50% положений, вторая – в 45%. Вряд ли такое положение можно назвать  удовлетворительным.

Особого внимания заслуживает функция участия  служб в выработке программ деятельности администрации, принятии решений. Именно через реализацию этой функции корректируются решения и программы деятельности администрации, прогнозируется возможная  реакция на них общественности.

Как отмечалось выше, соответствующая целевая установка  определена в 38% проанализированных положений. Более детальный анализ показывает, что в той или иной форме  участие общественности в разработке и реализации программ и решений  присутствует еще в 20% положений.

Можно по-разному  оценивать эти цифры. С одной  стороны, плохо, что такая важная, по существу обязательная для эффективной  работы, функция службы отсутствует  в 42% положениях. С другой стороны, можно, по-видимому, говорить о накоплении определенного опыта решения  этой задачи.

Функции планирования и текущей организации работы присутствуют практически во всех Положениях, что вполне естественно.

Определенный  интерес представляет функция участия (или создания) творческого продукта (видеоматериалы, печатная продукция). На Западе для формирования желательного имиджа органа власти, государственного учреждения, службы по связям с общественностью  соответствующего учреждения часто  сами готовят творческие материалы. Так, Т. Хант и Дж. Грунинг отмечают, что институты государственной службы США предлагают свою информационную продукцию печатным органам, радио и телевидению (как бесплатно, так и на коммерческой основе), рассылают печатную продукцию, готовят телевизионные ролики. Иногда это делают самостоятельно, иногда с привлечением специалистов со стороны. 3[3]

В почти 50% проанализированных Положений обнаруживаются позиции (одна или несколько), связанные с  участием в создании творческого  продукта работников службы по связям с общественностью. Наиболее обстоятельно эта позиция отражена в Положении  о службе по связям с общественностью  Татарстана.

В целом полученные данные свидетельствуют о том, что  службы по связям с общественностью  региональных органов власти находятся  в стадии становления. Они уже  вышли из младенческого возраста и могут в ряде случаев вполне профессионально, с учетом мировых тенденций развития, сформулировать цели и задачи своей деятельности, т. е. спроектировать работу организации. Но целиком проблему решить пока не удалось никому. У одних субъектов Федерации хорошо спланировано одно направление работы, у других – другое. Поэтому обмен мнениями, опытом работы чрезвычайно полезен. Об этом пойдет речь в последующих статьях данного раздела.

Положение о  PR-службе является своего рода моделью, определяющей основные параметры ее работы. Но, как известно, любая модель, как бы хороша она ни была, успешно воплощается в жизнь только в том случае, если обеспечивается соответствующими ресурсами (включая кадровые), если реальный статус службы в системе властных отношений достаточно высок.

2

Каковы ресурсы  и статус служб по связям с общественностью  региональных органов власти?

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 92

Ответ на этот вопрос позволяют получить результаты экспертного  опроса руководящих работников служб  по связям с общественностью 31 региона  России. Согласно полученным данным, каждая четвертая PR-служба региональных органов власти занимает такое положение в системе властных отношений, обладает таким статусом, который в принципе позволяет ей успешно решать поставленные задачи. Более чем в половине (в 60%) регионов этих полномочий у служб оказывается не вполне достаточно, в 15% – совершенно не достаточно. Если же PR-служба и ее руководитель не обладают необходимыми полномочиями и статусом, то им трудно эффективно работать.

Как показывает дальнейший анализ, руководители служб, не обладающие соответствующими полномочиями и статусом, фактически «выключаются»  из процесса принятия решений, выработки  мер по коррекции программ и направлений  деятельности администрации в соответствии с теми предложениями, которые исходят  от общественности. Более того, последняя  функция часто выпадает из поля зрения руководства регионом и не находит  отражения даже в Положении о  службе по связям с общественностью.

В чем причина? Ход дискуссии по названной проблеме среди руководителей служб на семинаре в Санкт-Петербурге (апрель 1998 г. ), который мы в соответствии с требованиями метода Дельфи правомерно рассматриваем как второй этап экспертного опроса, показал, что основных причин две. Первая – это недооценка руководством многих регионов значимости связей с общественностью (одновременно и служб, обеспечивающих эту связь) в своей повседневной работе. Нередко эти службы выступают для руководителей такого рода всего лишь в качестве «пожарных команд», необходимых во время выборов, забастовок и т. д. Такие руководители не вникают в работу службы по связям с общественностью, часто не могут четко сформулировать и поставить перед ней задачи (четкую формулировку задач отметили только 14% опрошенных нами экспертов, отчасти четкую, отчасти нет – 56%, расплывчатую, нечеткую – 30%). Вторая причина – кадры руководителей PR-служб. Если руководство регионом считает, что руководитель достаточно авторитетен и компетентен, а нередко просто близок к высшему руководству, ему предоставляются соответствующие полномочия. Насколько такой подход правомерен, судить трудно. С одной стороны, расхождение формального и реального статуса можно наблюдать в любой организации. С другой – вряд ли оправдана «легализация» этого расхождения, построение организации «под человека».

Указанные причины, а также объективные обстоятельства, связанные с трудностями переходного  периода, приводят к тому, что материальное обеспечение служб по связям с  общественностью оказывается недостаточным. Ни один эксперт не дал удовлетворительную (в смысле достаточности) оценку той  материальной базе, которой в настоящее  время располагает служба по связям с общественностью органа исполнительной власти региона (частичное неудовлетворение выразили 58%, полное неудовлетворение – 42%). В то же время, комментируя  данные экспертного опроса, следует  иметь в виду, что эксперты –  не только компетентные специалисты, но и обычные люди, болеющие за свое дело. Во втором качестве для них  свойственно желание «тянуть  одеяло на себя», т. е. стремиться получить как можно больше ресурсов, а если это не удается, выражать неудовлетворенность  положением дел. Поэтому некоторые  оценки экспертов следует воспринимать с коррекцией.

Во всяком случае, эффективность их работы выше, чем  можно было бы предположить, исходя из оценки ресурсов и статуса служб. Так, 34% экспертов указали, что их службы по связям с общественностью  регулярно выходят на высшее руководство  с предложениями граждан и  их объединений, касающимися мер, программ, путей, способов решения жизненно важных проблем области (края, республики): 46% экспертов заявили, что вышеназванное  имеет место довольно часто и  только 20% – редко. Еще более важно  отношение высшего руководства  к названным предложениям служб: в 40% случаев оно вполне благожелательное, предложения PR-служб оказываются востребованными, учитываются при выработке властных решений, контроле за их исполнением; в 28% случаев – сравнительно благожелательное, а в 32% случаев – неблагожелательное, предложения фактически игнорируются, остаются без внимания. Конечно, вряд ли можно назвать нормальным положение дел, при котором почти треть служб по связям с общественностью региональных органов власти работает по некоторым важным направлениям фактически вхолостую.

На вопрос такого содержания: «Одной из приоритетных задач  для службы по связям с общественностью  является налаживание постоянного  диалога между властью и гражданами. В какой мере, по Вашим оценкам, службе администрации Вашей области (края, республики) удалось решить эту  задачу?» – получены следующие  ответы: удалось решить в полной мере – 5%; в основном удалось – 20; частично удалось, частично нет – 55; в основном не удалось – 15; не удалось  – 0; затрудняются ответить 5%.

Как можно убедиться, эксперты вполне трезво и самокритично оценили результаты и эффективность  своей работы. Фактически они оценили  их как посредственные. Такая оценка вряд ли у кого может вызвать удовлетворение. Но обвинять работников служб по связям с общественностью, как говорится, «рука не поднимается». Слишком многое завязано в этом узле взаимоотношений власти и граждан на общих проблемах. Было бы наивным полагать, что с помощью различного рода технологий, в том числе предлагаемых службой по связям с общественностью, можно преодолеть отчуждение граждан от власти.