История развития законодательства по социальному обеспечению в Российской федерации

В 80-е гг. прошлого века огосударствление всех сфер социального обеспечения стало основой единой государственной системы социального обеспечения. Она имела единую социалистическую сущность и являлась государственной потому, что регулировалась им, финансировалась главным образом за счет государственных и частично колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся.

Государственное социальное страхование рабочих и служащих и некоторых других лиц осуществлялось за счет средств фонда государственного социального страхования. Этот фонд образовывался из взносов предприятий, организаций, учреждений, организаций, исчисляемых в процентном отношении к фонду оплаты труда. За счет фонда государственного социального страхования работникам предоставлялись следующие виды социального обеспечения: пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, а также пенсии за выслугу лет; пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам; санаторно-курортное лечение, обслуживание профилакториями, домами отдыха, содержание детей в пионерских лагерях и т.д. Управление государственным социальным страхованием было возложено на профессиональные союзы. Но при этом и многие вопросы пенсионного обеспечения рабочих и служащих решались государственными органами управления социальным обеспечением с участием представителей профессиональных союзов.

Особо следует отметить, что единство государственной системы социального обеспечения также обусловливалось и тем, что ни одна из форм социального обеспечения не применялась на практике в чистом виде. Все они были взаимосвязаны и нередко взаимно дополняли друг друга. Более того, формально в советский период пенсионное обеспечения трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования (что, в частности было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные.35

Средства социального страхования практически сливались с обязательными отчислениями предприятий в государственном бюджете. Аналогичная ситуация складывалась и с социальным страхованием временной нетрудоспособности и социальным страхованием колхозников. Экономическую основу советского государства в этот период составляло единство государственной и колхозной форм собственности. В сущности, выделение государственного социального страхования в качестве самостоятельной формы социального обеспечения было весьма формально и условно.

Таким образом, единая государственная система социального обеспечения стала гарантией всеобщей занятости населения, бесплатного медицинского обслуживания, охраны материнства и детства, предоставления довольно широкого спектра социальных выплат (пенсии, пособия), социальных услуг и обслуживания населения. О страховом характере ряда форм социального обеспечения можно было вести речь лишь в плане наименования этих форм, а не их сущности и содержания, т.е. о формальном, а не реальном социальном страховании. Освобождение трудящихся от страховых платежей провозглашалось величайшим достижением социалистической системы. В этом утверждении была известная доля лукавства, т.к. средства на социальные выплаты складывались во многом не благодаря высокому уровню заработной платы, а вследствие того, что социальные издержки включались в цену потребительских товаров, которые приобретали те же рабочие, крестьяне и интеллигенция.

Государственный контроль за мерой труда и мерой потребления в распределительных отношениях проявлялся в уравнительности распределения материальных благ. Социальные выплаты (пенсии, пособия) финансировались за счет государственных средств по "принципу социалистического равного распределения". Назначаемые пенсии, их размер не учитывали в необходимой мере трудовой вклад работников. Между тем, работникам, занятым в партийных, профсоюзных структурах, органах советской власти, назначались более высокие по размеру персональные пенсии. Так, в конце 80-х гг. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова писали о необходимости проведения пенсионной реформы. В качестве причин, они указывали:

1. Пенсионная система утратила производственную функцию, превратилась в систему равных пенсий;
2. Эта система не защищала пенсионеров от реального снижения стоимости ранее назначенной пенсии;
3. В стране сложилось несколько обособленных подсистем пенсионного обеспечения, не обусловленных объективными причинами.36

В указанный период назначенные пенсии вообще не индексировались ни с учетом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. В этой связи неслучайно социальные реформы России в начале 90-х гг. начались с пенсионной реформы и связаны с принятием Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

Таким образом, советское социальное страхование фактически существовало только в период новой экономической политики. С 1919 г., а затем с конца 20-х гг. в стране функционировала довольно своеобразная и по-своему эффективная система государственного социального обеспечения, почти лишенная страховых начал. Можно вести речь о формировании оригинальной советской модели социального обеспечения, основанной на "страховании без взносов". То есть все выплаты производились напрямую из государственного бюджета, без денежных вливаний страхуемых граждан.

Советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные сильные стороны, а именно:

1. Она охватывала практически все население СССР.
2. Покрывала практически все социальные риски населения.
3. Высокое процентное замещение заработной платы (впрочем, при небольшом размере самой заработной платы).
4. Отсутствие дефицита страховых средств, т.к. выплаты осуществлялись из государственного бюджета.
5. Гарантированность для всего населения бесплатной медицинской помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования.
6. Формальное достижение всеобщей занятости и преодоление безработицы.
7. Реальная гарантированность права на жизнь (биологическое выживание) всем гражданам.

Но существовали и слабые стороны, которые невозможно оставить без внимания:

1. Уравнительное отношение к обеспечиваемым гражданам, малая зависимость страховых выплат от предшествующей трудовой деятельности. Более того, очень часто на их размер влияли такие характеристики, как классовая и партийная принадлежность, место в партийной иерархии и т.д.
2. В целом невысокий уровень социальных выплат и невозможность их увеличить, в том числе через систему добровольного социального страхования
3. Слабо выраженное страховое начало в связи с применением неразвитой модели формирования фондов социального страхования по принципу "единого котла" без учета социальных рисков
4. Полный отказ от уплаты взносов самими застрахованными, который понизил мотивацию работников в проведении мероприятий по недопущению страховых случаев
5. Предприятия, которые несли основное страховое бремя, никак не могли влиять на распоряжение страховыми фондами. Между тем, размер страховых платежей доходил до 38% фонда заработной платы. По сути, страховые платежи превратились в разновидность налога, а само социальное страхование приняло форму государственного обеспечения посредством перераспределения ресурсов

Таким образом, на момент распада СССР сформировались практически все основные виды социального обеспечения граждан, которые продолжают развиваться в современной России с учетом изменившейся социально-экономической ситуации, новых социальных приоритетов, перспектив социального развития на ближайшие годы, не отступая от позитивных начал, заложенных прежним законодательством о социальном обеспечении.

Глава 3. Законодательство по социальному обеспечению на современном этапе (1991-2014 гг.)

3.1.Законодательство по социальному обеспечению в период  перехода к рыночной экономики.(1991-2001 гг.)

С распадом Советского Союза в России начался глубокий социально-экономический кризис, последствием которого стали дефицит государственного бюджета (источника финансирования социального обеспечения) и соответственно резко упавший уровень жизни населения. В первые годы существования фактически нового государственного аппарата государство не выполняло своих социальных функций, поскольку высшими государственными органами не было разработано, ни концепции, ни программы социальной политики переходного периода. Несмотря на существовавшую экономическую и социальную нестабильность.

Формирование новой системы социального обеспечения шло сложно, со значительными экономическими и социальными издержками, а также не всегда эффективными и продуманными социальными реформами. С учетом новой экономической и социальной системы можно выделить три основных вектора реформирования государственной системы социального обеспечения РСФСР, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

• возрождение обязательного и добровольного социального страхования;
• возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных - государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;
• реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

Также существенно меняются подходы к социальному обеспечению граждан. Принимается Закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 года, впервые закрепивший право граждан на социальные пенсии. Коренным образом изменяются условия назначения пенсий и порядок определения их размера. Возникает взаимосвязь пенсий со стоимостью жизни и условиями оплаты труда. С 1 февраля 1998 года в данный Закон вносятся поправки, в соответствии с которыми появляется возможность расчета пенсий исходя из индивидуального коэффициента пенсионера.37

На первом этапе функционирования нового государства, начали возрождаться страховые формы социального обеспечения. В России были созданы, как самостоятельные кредитно-финансовые системы, четыре внебюджетных страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (далее ПФР) (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); Фонд обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Соответственно формируется нормативная база обязательного социального страхования, с введением градации бюджетных средств и разделения их по видам групп социальных рисков.

Особые условия пенсионного обеспечения вводятся для военнослужащих, работников органов внутренних дел, КГБ, ФСБ, ФСК. Для их пенсионного обеспечения устанавливаются особые модели расчетов, установленные Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей» от 12 февраля 1993 года.38

Законом РФ от 21 мая 1993 года устанавливается право на пенсионное обеспечение родителей погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву.

Так же изменяется и система назначения гражданам пособий. В соответствии с Законом РФ «О занятости населения» от 19 апреля 1991 года, лица, считающиеся безработными, приобретают в связи со своим статусом право на соответствующее пособие. Данное обеспечение вводится в связи с отменой обязательной трудовой повинности граждан, и является давней практикой социального обеспечения демократических государств, поскольку безработица в них давно относится к разновидности социальных рисков.39

Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», была установлена единая система государственного вспомоществования гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием.40

Принятый 12 января 1996 года Федеральный закон «О погребении и похоронном деле», установил и закрепил право лиц, осуществляющих погребение на соответствующий вид пособия, либо на государственные услуги по погребению, затраты на которые не должны превышать размера данного пособия.41

По праву прогрессивным считается учреждение в Российской Федерации перечня страховых компенсационных выплат, включающего в себя компенсационные выплаты:

• Матерям или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком; тчк,зпт
• Лицам, осуществляющим уход за инвалидом I группы
• Лицам, достигшим возраста 80 лет
• Пожилым гражданам, нуждающимся в уходе, по назначению врача
• Студентам и аспирантам, находящимся в академическом отпуске по медицинским показаниям
• За время вынужденного отпуска, без сохранения заработной платы
• Неработающим женам военнослужащих, проживающим вместе с мужьями в местностях, где нет возможности трудоустроиться
• На детей, находящихся под опекой или попечительством в приемной семье
• Беженцам и вынужденным переселенцам
• На питание детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях

22 июля 1993 г. были приняты  Основы законодательства РФ «Об  охране здоровья граждан», что  послужило основой для формирования  новой нормативной базой здравоохранения.42

Кроме того, был определен правовой статус инвалидов, закрепленный в соответствующем Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 года.

Было закреплено право граждан на социальное обслуживание, а также его виды и содержание, определенные в Федеральных законах «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 15 ноября 1995 года и  «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 года.43

В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".44 Практически до 2001 года, сохранялась советская модель правового регулирования страхования на случай временной нетрудоспособности и зависимость размера назначаемых пособий от непрерывного трудового стажа.45