Конвенционный и Судебный правозащитные механизмы Совета Европы

Важно отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образована Федеральная служба исполнения наказаний, которой переданы функции Министерства юстиции РФ по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Прогресс в  работе пенитенциарной системы, существенное снижение количества переполненных помещений в следственных изоляторах (СИЗО), улучшение санитарных условий отметил и Комитет министров Совета Европы в Предварительной резолюции N ResDH (2003) 123 от 4 июня 2003 г. относительно Постановления Европейского суда по правам человека от 15 июля 2002 г. по делу "Калашников против Российской Федерации".

В мае 2009 года спустя десять лет согласований в Правительстве  Российской Федерации была ратифицирована Европейская социальная хартия (1996), защищающая как широкий круг социально-экономических прав трудящихся, так и отдельных категорий граждан (пенсионеров, матерей, инвалидов и др.), что также нуждается в дополнительном изучении и правовой защите, в том числе в контексте ст. 7 Конституции РФ о социальном государстве.

Значительно возрастают размеры  компенсаций, которые вынуждены  платить российские власти гражданам  своей страны²⁰.

Вступив в Совет Европы, Российская Федерация на практике повседневно реализует положение ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому "каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты".

После ратификации Российской Федерацией в мае 1998 года Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) десятки тысяч российских граждан обратились в Европейский суд по права человека для защиты своих прав.

Положения Конвенции существуют не сами по себе, а лишь в том виде, в каком их понимает и принимает Европейский Суд по правам человека, заседающий в городе Страсбурге (Франция). Реальную свою жизнь нормы Конвенции обретают в решениях этого Суда, принимаемых в связи с конкретными жизненными обстоятельствами, выносимыми на их рассмотрение сторонами по конкретному делу, спору о том или ином праве человека. Свод этих нормоустанавливающих решений образует прецедентное право или прецедентную практику (по-английски - case law) Европейского Суда²¹.

Роль Европейского Суда по правам человека в правозащитной  системе входящих в Совет Европы стран общеизвестна. Ныне, когда  Россия вошла в Совет Европы, гражданам нашей страны также предоставлена возможность искать защиты у Европейского Суда. Согласно ст. 46 Конституции РФ обязательное условие возникновения права на такое обращение - исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты²².

Подписав и ратифицировав  Европейскую конвенцию, Россия тем самым в соответствии со ст. 46 Конституции РФ признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека и обязательный характер исполнения его решений. Правда, речь идет о признании лишь той части практики Европейского Суда, которая формируется при рассмотрении дел с участием Российской Федерации. Вопрос о значении для отечественного законодательства прецедентной практики Европейского Суда, сформированной без участия России, пока остается открытым. Формально решения Европейского Суда не обязательны для неучаствовавших государств, но фактически государства следуют практике, поскольку "контрольные органы Конвенции признают себя связанными прецедентом". Кроме того, в области применения неизбежно могут возникать проблемы двоякого (или даже различного) толкования Конвенции российскими судами и самим Европейским Судом²³.

Вопросы, регулирующие правовые последствия постановлений Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации, определены Федеральным законом "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", который в ст. 1 установил основания обязательности для Российской Федерации исполнения постановлений Европейского суда по правам человека: "Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации". Таким образом, у судов Российской Федерации возникла обязанность использовать в своей практике нормы Конвенции и решения Европейского суда в тех случаях, когда обнаруживается противоречие внутреннего законодательства нормам Конвенции и европейским стандартам, когда существует пробел во внутреннем законодательстве, который может быть устранен с помощью обращения к нормам Конвенции и европейским стандартам. Существование данной обязанности обусловлено необходимостью добросовестного выполнения международных обязательств, взятых на себя Россией.

Первая ссылка на решение Европейского суда по правам человека имела место в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. N 16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества "Свидетелей Иеговы" в городе Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь Прославления"²⁴.

Вслед за Конституционным  Судом РФ к использованию в  судебной практике европейских правовых стандартов обратились Верховный Суд  РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. До издания соответствующих указаний высшими судебными инстанциями  нижестоящие суды общей юрисдикции и арбитражи крайне редко ссылались на нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решения Европейского суда. Рекомендации Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ стимулировали использование нижестоящими судами европейских правовых стандартов. При этом частота ссылок на них увеличивается с течением времени. Анализ правоприменительной практики показывает, что использование судебными органами конвенционных норм является для России достаточно новым и потому трудным делом. Именно сейчас судебные органы формируют концептуальные подходы и методы использования европейских стандартов. В связи с этим практика использования судами европейских правовых стандартов должна стать предметом изучения как со стороны государственных органов, так и со стороны научного сообщества²⁵.

На сегодняшний  день достигнуты Российской Федерацией большие успехи по реформированию правовой системы, проявившиеся в приведении российского законодательства в  соответствие с европейскими и международными нормами, в принятии мер по утверждению механизмов судебной защиты прав человека. Вместе с тем следует отметить, что необходима соответствующая система реализации и контроля за применением международных норм по правам человека, механизмы которой, по существу, только складываются в настоящее время в Российской Федерации.

Проблемы взаимодействия Европейского суда и Российской Федерации  прежде всего обусловлены тем, что "введение в действие Европейской  конвенции о правах человека в  отдельных странах-участницах представляет собой большой вызов для национальной правовой системы - вызов, который нужно понимать не как цель, к которой можно стремиться и которой можно в определенный момент достичь, а как постоянный процесс, способный снова и снова подвергать сомнениям традиционные представления и понимание национального права"²⁶.

Анализ действующего законодательства и правоприменительной  практики позволяет выделить в области  взаимоотношений Российской Федерации  и Европейского суда по правам человека следующие основные проблемы²⁷:

1. Проблема юридического  статуса. На законодательном уровне  не конкретизированы статус и  место постановлений Европейского  суда по правам человека в  системе источников российского  права, не прописана форма и  степень их обязательности, если  таковая подразумевается.

2. Проблема применения. На сегодняшний момент отсутствуют  рекомендации о механизме и  критериях использования судами  в процессе осуществления правосудия  актов Европейского суда, не выработаны  специальные методики. Российской  системе права трудно взаимодействовать, а тем более безболезненно "влиться" в систему прецедентов Европейского суда и добиться гармоничного соответствия ей.

3. Проблема доступности.  Отсутствие официальных переводов  на русский язык постановлений  ЕСПЧ, размещение в справочных системах "Консультант" и "Гарант" с пометкой "неофициальный перевод" поднимают проблему доступности указанных актов. Применение судами постановлений ЕСПЧ, не опубликованных на государственном языке Российской Федерации, противоречит требованиям Конституции Российской Федерации, что приводит к выводу о необходимости создать находящийся в свободном доступе сайт, содержащий полный банк официальных текстов постановлений Европейского суда, и организовать компетентную службу по переводу и размещению данных актов на соответствующем сайте.

4. Проблема исполнения. Вплетение  актов Европейского суда в  правовое поле Российской Федерации  требует создания адекватной  процедуры, во-первых, для их исполнения, во-вторых, для пересмотра внутри  национальной судебной системы тех постановлений, в которых установлены нарушения норм Конвенции. Что касается исполнения постановлений ЕСПЧ и выплаты соответствующих компенсаций, то статистика свидетельствует о длительности и просрочке сроков исполнения данных судебных предписаний.

5. Проблема унификации. Учитывая форму, направленность и содержание унификации, можно вести речь о двух ее формах: внутренней и внешней. Первая из названных форм ориентирована на так называемый национальный уровень и связана со стремлением привести к единообразию нормы российского права. Процесс внешней унификации отражает взаимодействие российского процессуального права с международным (европейским), а его направленность и содержание определяются основными общеевропейскими принципами (стандартами) правосудия. Привести национальное законодательство в соответствие с нормами Конвенции, добиться его гармонизации является обязанностью России.

6. Ежегодный  рост числа обращений российских  граждан в ЕСПЧ, несмотря на  высокий процент признания жалоб  неприемлемыми, и дополнительные затраты России на компенсации по вынесенным решениям, которые обеспечиваются отдельной строкой расходов в федеральном бюджете на соответствующий год.

Так, в 2011 г. в Европейский  суд по правам человека поступило 12465 жалоб против России, 12223 жалобы объявлены в том же году неприемлемыми или исключены из списка подлежащих рассмотрению дел, 133 постановления по жалобам против России оглашено Европейским судом в 2011 г. 40225 жалоб против России ожидают рассмотрения в Европейском суде.

В целях модернизации законодательной базы, повышения эффективности защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов российских граждан, совершенствования судопроизводства, а также обеспечения национальных интересов России на международном уровне целесообразно:

1) создать сайт официальных  текстов постановлений Европейского  суда по правам человека;

2) организовать центр,  осуществляющий переводы и размещение  актов ЕСПЧ в банке данных  на соответствующем сайте;

3) разработать методику  применения актов Европейского суда при разрешении судьями конкретных споров, отразив ее в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О применении Европейской конвенции и постановлений Европейского суда по правам человека";

4) принять Федеральный  закон "О порядке исполнения  в Российской Федерации постановлений  Европейского суда по правам  человека".

Таким образом, основной задачей Совета Европы является создание единого европейского сообщества, которое будет основываться на свободе, демократии, признании прав человека и верховенства права. Основными органами Совета Европы являются Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей, Конференция международных НПО, Европейский суд по правам человека, институт Комиссара по правам человека,  глава Совета Европы и Генеральный секретарь. Россия является членом Совета Европы, что делает необходимым применять в нашей стране те нормы, которые разрабатываются в рамках этой важной международной организации. "Право Совета Европы", создающее непосредственные обязательства для государств-членов, состоит из двух частей: конвенций и протоколов к ним, разрабатываемых в рамках данной организации; решений Европейского суда по правам человека. Что касается выполнения обязательств, взятых Россией в силу принятия конвенций Совета Европы, то это выполнение ничем не отличается от исполнения обязательств по другим договорам. Дело в том, что широко распространенное выражение "конвенция, принятая международной организацией" означает, что та или иная конвенция разрабатывалась с использованием механизма соответствующей международной организации. Обязательства по ним признаются государствами так же, как по любым другим договорам; применение норм таких конвенций в российской правовой системе не имеет отличий от применения норм других международных договоров.