Понятие «беженец» и «вынужденный переселенец»

Другим не менее важным документом стало «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации (от 10 апреля 1992 г., в редакции от 27 декабря 1993 г.). Этот документ определял процедуру решения вопросов приобретения и прекращения гражданства.

Однако эти нормативно-правовые акты никак не решали вопроса о статусе беженца, о его признании беженцем и правовом оформлении его положения в государстве. Решить эти проблемы должен был Федеральный закон «О беженцах» (от 19 февраля 1993 г., в редакции от 28 июня1997 г.). Кроме определения прав и обязанностей лица, признанного беженцем (ст. 8), этот Закон впервые определил полномочия территориальных органов (ст. 17) и вопросы международного сотрудничества по проблеме беженцев (ст. 18).

Одновременно с этим Законом принимается Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (от 19 февраля 1993 г., в редакции от 20 декабря 1995 г.). Впервые в России было сформулировано понятие «вынужденный переселенец» (ст. 1). Новацией стало определение задач не только федеральных, но и территориальных органов миграционной службы по временному поселению, финансированию приема и обустройства вынужденных переселенцев, а также ответственность за нарушение этого Закона.

Проблемы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев нашли свое отражение также в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (от 25 июня 1993 г.); постановлении Правительства Российской Федерации «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» (от 31 августа 1994 г.); «Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися в России в поисках убежища, определении их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства 8 сентября 1994 г.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на уровне государственно-правовой политики к середине 90-х гг. в России, в основном, была создана нормативно-правовая база регулирования правового положения беженцев и вынужденных переселенцев.

В настоящее время, правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев претерпело коренные изменения. Это можно объяснить недавним принятием двух основополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г №62- ФЗ и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002г № 115-ФЗ.

Процесс вынужденной миграции в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообщества и отдельных государств своим комплексным характером, требующим разработки общего регионального подхода в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма помощи беженцам заложены более 50 лет назад и проверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденной миграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям.

Представляется, что в настоящее время в российском законодательстве и миграционной практике формируется тенденция своевременного правового регулирования вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активного использования универсальных и региональных международных стандартов, с другой.

По данным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит на учете более 2 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, включая тех, кто не зарегистрирован.

Регионы массового сосредоточения вынужденных мигрантов — Северный Кавказ (более 242 тыс.), Поволжье (около 207 тыс.), Центральное Черноземье (более 116 тыс.), Центральный район (более 150 тыс., из них в Московском регионе более 25 тыс.), Урал (более 150 тыс..

Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятыми в 1993 г. законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», действующими в новой редакции, соответственно, с 1995 и с 1997 гг. В развитие этих законов было издано значительное количество федеральных подзаконных актов. Основными из них являются: «Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учете на территории Российской Федерации» (утверждено Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2775); постановление Правительства Российской Федерации «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» от 16 июня 1997 г. № 724[; постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства» от 16 июня 1997 г. № 725; «Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937; постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья» от 28 января 1997 г. № 106; Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике» от 5 сентября 1995 г. № 898 и принятый во исполнение этого Указа «Порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510; Совместное письмо МВД и ФМС «О снятии с регистрационного учета граждан, безвозвратно покинувших Чеченскую Республику» от 26 февраля 1998 г., Совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 24 декабря 1997 г. «О перечне документов, подтверждающих право на владение (пользование) жильем»; «Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 53, и др.

Однако основное бремя несения обязанностей по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежит непосредственно на органах миграционной службы субъектов РФ.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по учету и контролю въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» от 23 ноября 1996 г. № 1395 в регионах назрела необходимость в осуществлении мероприятий по оборудованию действующих на их территориях постов иммиграционного контроля техническими средствами учета пересечений иностранными гражданами и лицами без гражданства административной границы и передачи этих сведений по сетям связи в федеральную систему «Поток». Для реализации этих и иных задач субъекты РФ должны разработать необходимую нормативно-правовую базу, на основе которой и создать реально действующие механизмы обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Однако процесс создания указанной нормативно-правовой базы в различных субъектах идет достаточно медленно и неоднозначно.

Следует отметить, что собственно вопросы беженцев и вынужденных переселенцев не отражены практически ни в одном уставе или конституции субъекта РФ. Исключение составляет Устав Курганской области, где ст. 134 закрепляет право областной Думы в необходимых случаях определять правила поселения на жительство беженцев и других граждан при их вынужденной миграции, порядок пребывания на территории области иностранных граждан и лиц без гражданства.

Новые социально-экономические отношения требуют кардинальных изменений законодательства, в том числе и субъектов РФ, регулирующего проблемы миграции населения.

Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и вышеприведенные подзаконные акты не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции.

Дальнейшее развитие регионального законодательства должно быть направлено на достижение следующих целей:

- управление миграционными процессами, включая регулирование въезда и выезда вынужденных мигрантов, путем осуществления иммиграционного контроля, оптимизации величины и направленности миграционных потоков;

- защита прав и интересов вынужденных мигрантов в Российской Федерации вне зависимости от места проживания либо пребывания;

- содействие социально-экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов на территории субъектов Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» от 10 ноября 1997 г. № 1414 субъекты РФ получили возможность создания собственных региональных миграционных программ.

Концепция таких программ и сфера их действий определены в соответствии с задачами, вытекающими из практической деятельности по реализации законов РФ «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», которые составляют основу правового регулирования вынужденной миграции в целом на территории Российской Федерации.

Указанные программы должны учитывать сложившуюся в субъектах миграционную обстановку, практику приема и оказания помощи в обустройстве вынужденных мигрантов, защиты их прав и экономических интересов.

Однако процесс разработки и принятия таких программ имеет определенные сложности, и только отдельные субъекты РФ приняли их в форме законов или постановлений исполнительной власти.

Так, региональные миграционные программы приняты в Калининградской области, Москве и Московской области, Орловской области и Приморском крае, Республике Северная Осетия—Алания и Санкт-Петербурге, Саратовской и Волгоградской областях и некоторых других субъектах РФ. В Ставропольском крае принят Иммиграционный кодекс, утвержденный Законом Ставропольского края от 31 декабря 1996 г. №35-КЗ.

Однако почти все эти программы являются дубликатами федеральной программы, несколько адаптированными к условиям конкретных регионов. Практически ни в одной из них не отражены местная специфика, средства и способы преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, вопросы создания условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территориях данных субъектов. Также достаточно слабо освещены вопросы защиты прав и интересов вынужденных мигрантов с учетом соблюдения собственно региональных интересов при реализации миграционных программ.

Следующим негативным моментом является то, что финансирование указанных в данных программах мероприятий не предусмотрено бюджетами субъектов РФ и происходит практически целиком на средства, выделенные федеральным центром Федеральной миграционной службе, хотя в Федеральной миграционной программе среди источников финансово-экономического обеспечения указаны ассигнования из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, выделяемые на реализацию региональных миграционных программ.

Также следует учитывать, что латентная миграция по разным подсчетам в различных регионах в 2-5 раз выше официально зарегистрированной и в указанных программах не предусмотрены мероприятия по изменению подобного положения и работе с данной категорией мигрантов.

В регионах прослеживается тенденция к созданию различного рода комиссий по делам беженцев и вынужденных переселенцев, разрабатываются регламенты их работы, положения о деятельности, о взаимодействии с общественными организациями, органами власти и управления, что само по себе является положительным моментом. Однако, как правило, лица, входящие в состав подобных комиссий, участвуют в ее работе на общественных началах и финансовое обеспечение деятельности комиссий из бюджетов субъектов РФ не предусматривается.

Следует подчеркнуть, что финансирование из федерального бюджета региональных органов миграционной службы в последние годы осуществлялось в объеме 40—60 процентов от необходимых для реализации только федеральных программ средств.

Ограниченность в финансовых средствах приводит к свертыванию программ предоставления жилья вынужденным мигрантам, создания для них рабочих мест, обеспечения их семей положенными пособиями и льготами.

В этой связи возрастает роль и значение российских и международных общественных организаций, взаимодействующих с вынужденными мигрантами, увеличивается количество национальных общественных организаций, оказывающих правовую и материальную помощь вынужденным мигрантам определенных национальностей. К примеру, только в Волгограде зарегистрировано и действует около двух десятков национальных общественных организаций: «Союз «Калмыкия-Волгоград», «Дагестанская община Волгоградской области», «Русско-вьетнамское содружество», «Русско-арабское содружество», «Азербайджанская община», «Волгоградская областная ассоциация корейцев», «Армянский культурный центр им. А. С. Грибоедова» и др. Их деятельность несет в себе как уже вышеуказанные положительные начала, так и некоторые негативные моменты, к числу которых следует отнести деятельность по компактному сосредоточению вынужденных мигрантов в местах их проживания, создание национальных предприятий и организаций. Такого рода деятельность не позволяет в должной мере вынужденным мигрантам социально адаптироваться к местным условиям и традициям и интегрироваться в новую для них русскоязычную среду.

Подводя итоги изложенному, можно утверждать, что в субъектах РФ есть мощный потенциал и перспективы в области обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, который в настоящий момент в полном объеме еще не раскрыт.

3. Основы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

3.1 Права и обязанности лица, признанного беженцем

Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на: