Исследование функций в системе управления

1. Подготовка решения.

2. Утверждение решения.

3. Внедрение решения.

4. Оценка результатов внедрения решения.

Подготовка решения – это обоснование, составление и проверка правильности решения, которая осуществляется аппаратом управления и заканчивается визированием вновь подготовленных документов.

Утверждение решения – это фиксация факта принятия решения, его утверждение. Эту деятельность осуществляет руководитель подразделения или организации, ответственный за принятие данного решения.

Внедрение – деятельность, связанная с отдачей соответствующих распоряжений руководителями и исполнителями. На этой стадии оценивается результат, полученный после реализации принятого ранее управленческого решения; оценивается и само решение (необходимость его утверждения), и результаты внедрения управленческого решения.

Таким образом, порядок формирования состава функций управления следующий:

1) выбор исследуемого объекта;

2) формирование набора специфических функций;

3) выбор конкретной специфической функции, подлежащей исследованию;

4) исследование необходимости применения общих функций управления в пределах выбранной специфической функции;

5) формирование конкретных функций в терминах управленческих решений.

1.2 Методика исследования функций управления

Совершенствование управленческих процессов требует решения ряда проблем, В их числе исследование компетенции органов управления в целях выявления общих и специфических моментов их функционирования, координации деятельности на различных уровнях, а также четкая правовая регламентация статических и динамических аспектов их работы.

Изучение компетенции управленческих органов должно осуществляться на основе структурно-функционального анализа, поскольку именно он раскрывает качественную сторону управления, позволяет оценить работу каждого звена, элемента системы выявить содержание, объем, характер деятельности конкретного органа управления, каждого сотрудника его аппарата, позволяет конструктивно оценить результативность управленческих функций[3]. При таком подходе возможно рассчитать состав операций необходимых для достижения поставленной цели наиболее эффективным и оптимальным способом, составить в дальнейшем алгоритм управленческого воздействия с учетом специфики функционирования и развития конкретного объекта управления, научно обосновать необходимую численность сотрудников его аппарата.

Проблема управленческих функций – одна из наиболее сложных и актуальных в теории права и деятельности органов государственного управления. Разработана она еще недостаточно. Среди ученых нет единства взглядов на само понятие «функция управления», а также классификацию функций.

Прежде чем приступать к изучению функциональной структуры системы, необходимо уточнить понятийное содержание функции управления.

Термин «функция» означает дословно «выполнение», «осуществление», «деятельность». В научной литературе насчитывается несколько десятков определений понята «функция», отражающих различные стороны проявления этого социального феномена[4]. В целях же нашего исследования необходимо отразить прежде всего именно правовые аспекты управленческой функции. Рассмотрение последней должно осуществляться на основе детализации положений теории деятельности, теории операций и проводится по меньшей мере в двух аспектах: во-первых, функции управления необходимо анализировать безотносительно к той организационной структуре, в рамках которой они осуществляются, т.е. исходя лишь из процесса управленческой деятельности. Однако функции управления в чистом виде существуют лишь в абстракции. В реальной действительности они всегда закреплены за каким-либо субъектом и направлены на те или иные объекты управления. Следовательно, при построении теории функций управления необходимо изучение не только их объективной детерминированности, но и субъективного момента. На практике учет этих особенностей связан с тем, что в некоторых случаях функциональные обязанности сотрудников аппарата управления распределяются исходя не из объективно существующей необходимости, а из личностных качеств работников.

Функции управления как процесса получают конкретное юридическое выражение и закрепление в функциях отдельных органов управления, их структурных подразделений и должностных лиц. Научное определение комплекса функций, присущих конкретному органу управления, тесно связано, во-первых, с выявлением внутренней структуры функций, установлением зависимости между составляющими ее элементами и, во-вторых, с исследованием развития конкретных функций в пределах данной системы. Анализ управленческих функций в этих аспектах применительно к конкретному органу или его структурному подразделению позволит определить их место в системе управления, а также необходимые мероприятия по совершенствованию деятельности управленческих органов. Поэтому вторым аспектом исследования управленческих функций является их рассмотрение в рамках организационной структуры органа управления.

Анализ нормативно-правового материала, регламентирующего деятельность органов управления, позволяет сделать вывод, что под функциями последних следует понимать закрепленные в праве и реально возникающие в процессе решения конкретных управленческих задач отношения между субъектом и объектом управления, содержанием которых является деятельность, осуществляемая в пределах прав и обязанностей участников отношения. Сложный состав управленческих функций дает возможность классифицировать их по самым различным основаниям. Любая дифференциация должна базироваться как на содержательных, так и формальных признаках явлений, составляющих классифицируемое множество. Такими признаками и могут быть структурные элементы каждой функции.

Избрание признаком классификации субъекта управления позволяет упорядочить весь набор классифицируемого множества в соответствии с особенностями организационной структуры и конкретного назначения того или иного органа (системы органов) управления. Подобный подход дает возможность выделить функции в зависимости от уровня органа управления, т.е. функции высших, центральных и местных органов государственного управления с последующим делением соответственно системе местных органов государственного управления.

Приняв за критерий классификации метод управленческой деятельности, функции органов управления в зависимости от характера воздействия можно дифференцировать на распорядительные, организационные, регулятивные, непосредственно-исполнительские, контрольные, учетно-отчетные.

Поскольку функция – это прежде всего деятельность, она включает в себя помимо предмета, каковым является информация, еще и объект воздействия, т.е. определенные социальные отношения. С этой точки зрения функции органа управления «толь же разнообразны, как и охватываемые данной управляющей системой общественные отношения. Можно выделить, например, функции в области промышленности и строительства, транспорта и связи, городского хозяйства и социально-культурного строительства, законности и правопорядка и т.д., иначе говоря, адреса управленческих воздействий или же сферы реализации функций. Таким образом, характеризуя каждую функцию управления, следует указывать, откуда исходит управленческое воздействие, каково оно по содержанию, каким методом реализуется и куда направлено. Такая общая схема может быть детализирована до элементарных действий и операций.

Исследование функций органов управления позволило выделить такие их элементы, как субъект и объект управления, метод и содержание управленческой деятельности. В нормативных актах, регламентирующих деятельность управленческих органов, можно выделить только два элемента функции: метод и содержание управленческой деятельности. Объекты и субъекты управления в каждом случае, как правило, не указываются, поскольку очевидно, что весь перечень функций, изложенных в данном акте или какой-то его части, относится к определенному органу и объекту.

Полученные представления о содержании и структуре управленческих функций позволяют перейти к исследованию механизма их реализации в управленческом процессе. Для этого прежде всего необходимо выявить общие моменты, характерные для процесса управления независимо от сферы его осуществления. Выявление этих общих, характерных черт наиболее наглядно можно проследить при исследовании функций планирования, финансирования, материально-технического снабжения и кадрового обеспечения, поскольку деятельность органов управления по реализации указанных функций в принципе одинакова и не зависит от того, в какой области народного хозяйства осуществляется. Кроме того, их реализация носит, скорее, подготовительный характер по отношению к прямому управленческому воздействию, которое реализуется в процессе осуществления основной деятельности.

Поэтому следующим этапом рассмотрения механизма управленческого воздействия должно явиться исследование реализации управления в процессе основной деятельности. Специфика функционирования и развития непосредственно подчиненных объектов и обусловливает те черты управленческого воздействия, которые отличают характер управления в данной области от всех других.

Анализируя нормативные акты о тех или иных органах управления, необходимо выявить все методы управленческой деятельности, закрепленные в законодательстве. Это – третий этап исследования. Под методами мы понимаем характер воздействия (например, подготовка, согласование, утверждение, обеспечение исполнения, контроль исполнения и т.д.). Всего таких методов около 60, причем они могут быть условно дифференцированы на 6 основных групп. Такое количество методов управления обусловлено отчасти тем, что одна и та же, по существу, деятельность обозначается в различных правовых документах разными терминами. В целях упрощения исследования целесообразно в допустимых пределах обобщить близкие по смыслу методы, т.е. упорядочить терминологию.

Что же касается элемента «содержание управленческой деятельности», то при анализе положений об органах управления от высшего до низшего звена в первую очередь выделяются те из них, которые, по отношению к данному объекту управления, присутствуют во всех анализируемых документах, затем элементы, имеющиеся в некоторых или каком-либо одном положении. Анализ нормативных актов позволил выявить около 300 видов элемента «содержание управленческой деятельности, которые полностью отражают процессы управления отраслями народного хозяйства.

В дальнейшем выделенные элементы можно представить в виде матричных таблиц, где по горизонтали располагаются методы управленческой деятельности, а по вертикали − содержание. В месте пересечения метода и содержания деятельности условно обозначен тот орган государственного управления, который фактически осуществляет эти действия (см. матрицу 1).

Заполненные таблицы позволяют наглядно представить соотношение компетенции органов управления в процессе реализации функций планирования, финансирования, материально-технического снабжения и кадрового обеспечения; выявить расхождения в выполнении аналогичной деятельности в различных органах управления, пробелы и неточности правового регулирования; обеспечить преемственность функций по вертикали, разграничить их по горизонтали. Кроме того, таблицы могут явиться исходным материалом для разработки положений об органах управления. Полученная матрица представляет собой фактически описательную модель функциональной структуры системы управления народнохозяйственным объектом.

Логика исследования показывает, что коль скоро полученная модель является типовой, то она, во-первых, достаточно абстрактна, а, во-вторых, отражает преимущественно отношения между органами управления данным объектом, а не между субъектом и объектом управления. Для устранения этого недостатка необходим второй этап исследования, который можно назвать анализом технико-управленческих операций. При этом основная посылка заключается в том, что любой метод управленческой деятельности представляет собой набор операций по сбору, фиксации, изучению, обработке, передаче и т.д. какой-то информации. Различные сочетания этих операций имеют своим результатом подготовку проекта, его согласование, утверждение, доведение до исполнителей, контроль исполнения (обратная связь) и корректировку воздействия. Однако эти операции осуществляются уже не в отношении элементов «содержание управленческой деятельности», а в отношении элементов «содержание основной деятельности» объекта. Элементы же основной деятельности представляют собой практически показатели всех видов планов, учета и отчетности. Перечень таких показателей (элементов основной деятельности), с учетом некоторого агрегирования и исключения сходных и повторяющихся элементов, не превышает 200-250 единиц.

Полученные результаты, как и в первом случае, заносятся на матрицу, где по горизонтали перечисляются методы, используемые данным органом управления, причем каждый метод делится на число операций, необходимых для его осуществления, а по вертикали дается перечень показателей (элементов) основной деятельности. На пересечении указывается подразделение, должностное лицо или служащий, который собирает, фиксирует, обрабатывает, передает и т.д. информацию по конкретному элементу основной деятельности. Если на пересечении, помимо названного, указывать также наименование подразделения, должностного лица либо служащего, которому передается информация, и наименование документа, то мы получаем не только функциональную, но и, в известном смысле, информационную структуру системы управления (см. матрицу 2).

Второй этап исследования позволяет определить по всем показателям основной деятельности, какое подразделение (должностное лицо, служащий) собирает информацию по тому или иному вопросу, обрабатывает ее, определяет степень отклонения от нормы (плана), выявляет причины отклонения и принимает решения по их устранению или нейтрализации, контролирует исполнение решения и его воздействие на объект управления.

Сочетание обеих матриц представляет собой достаточно полную описательную модель функциональной структуры системы управления. Формализация получение модели даст возможность использовать вычислительную технику для решения задач оптимизации функциональной и отчасти информационной структур, разработку научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию организационных структуру управления.