Особенности эволюции хозяйства ведущих стран мира, обусловившие формирование новых идей в сфере управления в конце XIX – начале XX века

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись  только в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.

Разработка  и принятие Конституции Союза  ССР знаменовали важный этап в  развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Создание Союза  ССР и его конституционное  оформление прокламировали будущую  политическую, социально-экономическую  и правовую природу Советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.

Сложившийся к  началу 20-х гг. механизм государственного управления получил позднее в  научной и публицистической литературе название административно-командной системы. Это понятие было введено в оборот профессором-экономистом Г.Х. Поповым в середине 80-х гг. Исследователи выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:

• Установление однопартийной системы и превращение Коммунистической партии в государственную структуру.

• Крайняя централизация  власти и управления.

• Преимущественно  репрессивные методы решения политических и экономических задач.

• Подавление инакомыслия.

• «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных организаций.

• Бюрократизация государственного аппарата и всей системы  управления.

Добавим к этим признакам еще и нерасчлененность исполнительной и законодательной  властей, присущую советской командно-административной системе.

Новое административно-территориальное  деление страны. Проблемы создания и совершенствования системы  управления, особенно на местах, были тесно  связаны с вопросами административно-территориального деления страны. Административное размежевание при царизме разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение проживавших в России народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое административно-территориальное разграничение «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом народных комиссаров». 27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий административных единиц производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей советских органов заинтересованных губерний. Декрет предусматривал возможность образования новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения существовавших административно-территориальных единиц. Весной 1918г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.

Необходимость совершенствования  управления стала очевидной с  переходом от политики «военного  коммунизма» к НЭПу. Старое административное деление (губерния, уезд, волость) стало  тормозом в экономическом и национально-государственном строительстве регионов, что, естественно, усложняло и управление ими. В 1921 г. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов проживавшего там населения. Создавались новые автономные республики и области. После образования СССР аналогичная работа велась в союзных республиках.

Административно-территориальное  деление огромной страны не было единовременным актом. Каждая республика, каждый народ  искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к середине 20-х гг.

Чтобы оценить сложности  управления страной, важно представлять, что на территории Союза ССР имело  место большое разнообразие форм административного и национального  устройства. Белоруссия, Туркмения  и Украина не имели тогда губернского  или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губерний делились непосредственно на районы без уездов. Другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.

Наибольшим разнообразием  административно-территориального деления  отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей. Все многообразие форм административного устройства можно было найти на территории России.

Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. На Украине, кроме Молдавской автономной республики, был 41 округ; округа делились на 636 районов (в обеих республиках тогда не было ни губерний, ни уездов). Туркмения подразделялась на 5 округов, 4 уезда и 26 районов. Довольно разнообразным было устройство Узбекистана: в его состав входила одна автономная республика, 7 губерний, 33 уезда, 1 район и 275 волостей. Такое многообразие административных единиц не способствовало успешному решению управленческих задач. Поиск наиболее целесообразных форм продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках — двухзвенная система (район, округ).

Аппарат управления и номенклатура. Каждая административно-территориальная  единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации о деятельности органов управления, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.

Недостатки  в квалификации государственного управленческого  аппарата пытались компенсировать его  численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат Союза ССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления.

Более всего  недостаток квалифицированных управленцев  был заметен на периферии —  в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, так как государство недостаточно помогало селу Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи беднякам кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.

В национальных регионах страны в ходе перевыборов  Советов проводилась кампания по коренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения, знакомых с национальными особенностями региона. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Не менее важной стороной коренизации местных органов управления было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство, во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Процесс внедрения национального языка в органы управления шел не всегда безболезненно, потому что у некоторых народов отсутствовал достаточно развитый литературный язык, в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это затрудняло делопроизводство, снижало эффективность управленческих решений.

Привлечение коренного  населения к работе в органы государственного управления способствовало пробуждению  национального самосознания народов, оформлению их государственности, это  расширяло социальную базу советской  власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население национальных окраин испытывало на себе проявления национализма.

Сложившаяся к  середине 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население  страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Ф.Э.Дзержинский, возглавлявший ОГПУ и ВСНХ и не страдавший от недостатка информации, сетовал на то, что даже мелкие вопросы можно разрешить только у самых верхних руководителей. Аппарат же, по его мнению, оставался бюрократическим, страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.

Высший контрольный  орган страны — ЦКК-РКИ - вынужден был заняться проблемой совершенствования  государственного аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Г.К. Орджоникизде говорил, что Рабкрин взялся за изучение и исправление советского аппарата. По его мнению, основные недостатки заключались в том, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются». Корни этих недостатков он видел в противоречиях новой экономической политики, в нищете и технической отсталости страны, в распыленности крестьянства.

Советская система  управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и  советской власти во всех ее ипостасях  — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом — от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

В 1921 г. была проведена  Всероссийская перепись ответственных  работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два с небольшим года, прошедших между XI и XIII съездами партии, через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров накануне XIII съезда партии Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил один из ближайших сподвижников Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед. Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. Работники, распределявшиеся по первому списку, утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК. Номенклатурные работники второго списка были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О порядке подбора и назначении работников», к которому прилагались переработанные списки номенклатурных должностей. К имевшимся уже двум спискам добавлялся третий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номенклатура. Список № 3 формировался центральными учреждениями и ведомствами, и распределение шло, как правило, внутри этих ведомств. Однако и эти списки согласовывались с Орграспредотделом ЦК и ему ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях.