Особенности эволюции хозяйства ведущих стран мира, обусловившие формирование новых идей в сфере управления в конце XIX – начале XX века

Так настойчиво и целенаправленно складывался  новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она  осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство  материальным производством являлось для нее уже второй задачей. Политическое управление — наиболее существенная функция номенклатуры.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий  круг профессиональных управленцев. Они  составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений.

К ним относились в первую очередь лица, входившие  в состав Политбюро, Оргбюро и  Секретариата ЦК. В 20-30-е гг. состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало. Из них выбывали, как правило, только политические противники Сталина. За все годы существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Характер эпохи в какой-то мере отразился на личных судьбах этих людей. Несмотря на то что они составляли политическую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое (Н.И. Ежов, Л.П. Берия и М.Д. Багиров) расстреляны как пособники этих репрессий, два человека (С.М. Киров и Л.Д. Троцкий) убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством, один человек погиб в автомобильной катастрофе при невыясненных обстоятельствах.

Органы контроля. В системе государственного управления немаловажная роль отводилась органам  контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который в числе других возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил А.Д. Цюрупа. Союзный Наркомат РКИ был образован 6 июля 1923 г. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии. Члены ЦКК избирались на съездах партии, а наркомы РКИ и его заместители назначались ЦИК СССР. Возглавляли объединенный орган партийного и государственного контроля в 1923-1926 гг. В.В. Куйбышев, в 1926-1930 гг. Г.К. Орджоникидзе, в 1930-1931 гг. А.А. Андреев, в 1931-1934 гг. Я.Э. Рудзутак. На такой же основе строились органы партийного и государственного контроля в республиках, областях, округах и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде ячеек во всех производственных коллективах и учреждениях, наладили тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организациями и опирались на них в своей работе.

Важнейшей заботой  органов ЦКК НК РКИ было совершенствование  управленческой деятельности во всех звеньях государственного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для повышения эффективности своей работы они использовали данные научно-исследовательских учреждений, которые занимались обобщением опыта научной организации труда. В 1923 г. при коллегии Наркомата РКИ был образован Совет по научной организации управления, в 1926 г. был создан специальный Государственный институт техники управления.

Соединение  партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и общественных организаций, повышало действенность контроля, что способствовало совершенствованию системы управления. Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством», и руководство партии искало пути их дальнейшего совершенствования. По решению XVII съезда ВКП(б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены и созданы  Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при Совнаркоме СССР.

Функциональный  и отраслевой принцип управления. Государственное управление в 30-х  гг. продолжало тенденцию на сочетание  функционального и отраслевого принципов руководства. Такое положение сложилось еще в 20-е гг., когда были созданы Наркомат внешней и внутренней торговли СССР (1925), Наркомат земледелия СССР (1929) и др. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспекция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее ее ГПУ, Наркомфин и ряд других. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепенное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупнение старых наркоматов и создание новых. В 1930 г. Наркомат торговли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союзно-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта СССР.

Расширение  масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего совета народного хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленности. В нем было сосредоточено руководство всей оборонной индустрией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Г.К.Орджоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подразделялся на 10 главков (к 1937 г. их число достигло 33). Главки непосредственно руководили заводами при двухступенчатой системе управления (главк — завод). В некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк — трест — завод. Претерпели изменения и другие наркоматы. В октябре того же года из Наркомата земледелия СССР выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР. В июне 1933 г. Наркомат труда был объединен с Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов (ВЦСПС), которому перешли функции, имущество и кадры наркомата.

Тенденция к  усилению отраслевого принципа управления преобладала и в последующие  годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На XVII съезде ВКП(б) (январь-февраль 1934 г.) она была подвергнута уничтожающей не всегда, однако, справедливой критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.

Система управления, базировавшаяся на производственно-отраслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделения аппарата. К примеру, планирование, финансирование всех отраслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра. Поэтому применительно к 30-м гг. можно говорить о сочетании производственно-отраслевого (как главного) и функционального принципов в строении аппарата управления. Такое сочетание с преобладанием того или другого принципа характерно и для последующих этапов развития советской системы государственного управления.

Таким образом, созданная большевиками система  управления заменила разрушенную революциями 1917 г. государственную машину. Была создана принципиально новая  модель государственного устройства и  управления. Она носила, безусловно, классовый характер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство общества. Но эта система обеспечила участие в управлении тех, кто недавно был устранен от принятия важных решений жизни региона или страны в целом. Создание стройной системы Советов в совокупности с чрезвычайными органами управления стало одной из основных причин победы большевиков в гражданской войне, а затем и на хозяйственных фронтах. Советская власть строилась на основе рабочего и крестьянского представительства. Система Советов постепенно распространилась по всей стране.

Сложившаяся система  управления страной имела некоторые  особенности. Формально с 1918 г. она  развивалась на конституционной  основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Советов, которые  создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любого вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем цементирующим и направляющим элементом, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централизованный бюрократический аппарат. Советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отраслевые отделы преобладали над функциональными.

Другой особенностью советской системы управления стало то, что новая власть соединила в себе законодательные и исполнительные функции. Это касалось и партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обязательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.

Советскую систему  управления в рассматриваемый период отличало беспредельное расширение полномочий центральных органов  власти. Правительство, наркоматы, центральные  ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствовались не законами, которых было еще недостаточно, а «революционной целесообразностью».

На систему  управления наложило свой отпечаток  и то, что она строилась на основе однопартийной системы. После эсеровского  мятежа в июле 1918 г. в правительстве  остались одни большевики. В Совнаркоме не было не только представителей других партий, но и беспартийных наркомов. Постепенно все политические партии, кроме большевистской, были вытеснены из системы управления как в центре, так и на местах, а затем и ликвидированы. Слабые попытки наиболее многочисленного слоя населения станы — крестьянства сорганизоваться и создать свою политическую партию негативно воспринимались партийным и советским руководством, которое не без основания усматривало в этих попытках возникновение оппозиционной режиму организации.

Создание централизованной системы государственного управления диктовалось как объективными, так  и субъективными причинами. К  объективным предпосылкам следует  отнести необходимость проведения единой народно-хозяйственной политики, направленной на выравнивание уровней экономического и политического развития различных регионов страны. Гигантские преобразования в промышленности, сельском хозяйстве, образовании и культуре сопровождались широким национально-государственным строительством. Инициировались все эти реформы центральной властью. Успех мог быть обеспечен лишь при единстве действий, сосредоточении всех сил и ресурсов на важнейших участках строительства, при умелом согласовании усилий громоздкого механизма огромного государства. В то же время проявились и субъективные факторы, приведшие к чрезмерной централизации управления. Это выражалось в волюнтаристских методах руководства, в недооценке национальных особенностей отдельных республик и регионов, в игнорировании мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления оказывали общесоюзные институты. Наряду с партией такую роль играли общесоюзные наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации.

Созданная большевиками однопартийная командно-административная система государственного управления не была чем-то наносным, чуждым российскому духу и российским традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рекомендуемая литература:

1.Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители.1923-1991. Историко-биографический справочник. Автор, составитель В.И. Ивкин. М., 1999.

2.История государственного управления в России / Отв. ред. В.И. Игнатов. Ростов-на-Дону, 1999.

3.Новейшая история Отечества. XX век. В 2-х томах. Т.2 / Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. М., 1998.

4.СеменниковаЛ.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. Брянск,1999.

5.Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р. Г. Пихои, П.Т. Тимофеева. М., 1999.