Результативное управление объектами государственной собственности

Статьей 126 Федерального закона от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" и статьей 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" на периоды с 1 января по 31 декабря 2006 года и с 1 января по 31 декабря 2007 года было приостановлено действие пунктов 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ [25] в части распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи федерального имущества, а также в части сроков перечисления в федеральный бюджет средств, полученных от покупателей в счет оплаты федерального имущества.

В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" статья 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ утратила силу с 1 января 2008 года.

Государственный финансовый контроль приватизации государственной  собственности в Российской Федерации с этого момента законодательно отменен.

Контрольные мероприятия  Счетной палаты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие  вопросы приватизации государственного имущества, относятся к категории  наиболее сложных проверок. При проведении таких контрольных мероприятий комиссии проверяющих сталкиваются с самыми разными видами скрытого саботажа со стороны проверяемых компаний - от затягивания с предоставлением запрашиваемой информации до непредоставления ее даже после проведения соответствующих формальных процедур. Как правило, это бывает связано с наличием серьезных нарушений российского приватизационного законодательства.⁶

Приватизация российской государственной собственности  вступила в свою заключительную стадию. Условия ее проведения сложные как никогда. Назревает очередной этап мирового экономического кризиса. Сторонники и противники масштабной приватизации бьются за последние рубежи государственной собственности. Исход битвы еще неясен. Но, бесспорно, от него во многом зависит будущее не только российской экономики, но и собственно российской государственности.

2. Эффективность  правового регулирования приватизации

Отметим факторы, которые влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства.

Во-первых, следует указать  на высокую степень зависимости  законодательства о приватизации от политического фактора - общеэкономической  политики (например, присоединения  России к ВТО, формирования Единого экономического пространства ЕврАзЭС) и приватизационной программы правительства. Это обстоятельство делает нормативно-правовую базу приватизации крайне нестабильной, что, в свою очередь, негативно отражается на инвестиционной привлекательности российской экономики, а также имеет другие неблагоприятные последствия.

Во-вторых, нормативная  база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте (численность только федеральных  законов, содержащих отдельные нормы, которые регулируют приватизационные отношения, исчисляется в настоящее время десятками), но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т.д.).⁷

В-третьих, действующее  законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента  в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования  приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем.

В-четвертых, практически  полное игнорирование проблематики контроля за приватизацией действующим  законодательством также приводит к снижению эффективности сформировавшегося на сегодняшний день механизма нормативно-правового регулирования приватизационных отношений.

Важно, чтобы упомянутые факторы были учтены при дальнейших законопроектных работах в области  приватизации.

3. Организация контроля эффективности использования государственной и муниципальной собственности

Формирование системы  государственного финансового контроля - длительный процесс, по-разному протекавший  на федеральном, региональном и муниципальном  уровнях.

Если на федеральном уровне организационно-правовая основа государственного финансового контроля была в целом определена с принятием Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", то формирование контрольных институтов и законодательных основ их деятельности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вплоть до 2011 года происходило спонтанно. Появлявшиеся контрольно-счетные органы значительно отличались друг от друга по своему статусу, месту в системе государственных органов (органов местного самоуправления), полномочиям, реализуемым в рамках бюджетного процесса, контролю за сохранностью и эффективным использованием государственной (муниципальной) собственности и т.д.

Иными словами, долгое время отсутствовали  законодательно закрепленные общие  начала организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов  Российской Федерации и контрольно-счетных  органов муниципальных образований, которые бы позволили сформировать эффективно действующую систему финансового контроля, развернувшуюся на трех уровнях - федеральном (Счетная палата Российской Федерации), региональном (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и муниципальном (контрольно-счетные органы муниципальных образований).⁸

В соответствии с российским законодательством  названные уровни публичного финансового  контроля функционируют автономно  и не составляют единой вертикали  контрольной власти. В то же время  между ними существуют определенные взаимосвязи, позволяющие представить их в рамках одной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Отсутствие единообразного подхода  к формированию региональных и муниципальных  органов финансового контроля привело к формированию весьма пестрой картины институтов финансового контроля, что, очевидно, не содействовало повышению эффективности контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно-бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т.д.), но и существенно разнились по объему полномочий и юридическому статусу (они, например, могли иметь статус юридического лица, а могли осуществлять свою контрольную деятельность, не являясь при этом юридическими лицами).

Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и  порядку их деятельности давно уже  была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Через 15 лет после принятия Федерального закона о Счетной палате Российской Федерации принимается закон о региональных и муниципальных контрольно-счетных органах. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ) был опубликован в "Российской газете" 14 февраля 2011 года и вступил в силу 1 октября 2011 года.

Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности региональных и местных контрольно-счетных палат были урегулированы федеральным законодательством. Так, А.Н. Козырин отмечал, что "...если Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"  устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и определяет их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов - Бюджетный кодекс РФ - определяет их статус в качестве органов финансового контроля". Однако общие начала формирования контрольно-счетных органов и порядка их деятельности федеральным законодательством определены не были, и эту законодательную лакуну восполнил Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ.⁹

Одними из основополагающих положений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ являются, на наш взгляд, нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы - контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Наблюдается некое отступление от традиционной структуры организации внешнего публичного финансового контроля, сложившейся в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичные положения содержались до последнего времени в законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах (новых редакциях законов) субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, принятых в течение 2011 года, эти положения уже приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ и статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения нового Федерального закона.¹⁰

Однако ни в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, ни во вновь принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации не раскрывается содержание понятий "формы контрольных мероприятий" или "формы экспертно-аналитических мероприятий". В этом случае возникает необходимость следовать международным стандартам сложившейся практики организации контрольно-счетной деятельности и принимать свои собственные стандарты, методически основываясь на стандартах, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ.

Важное место в механизме  правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов и  осуществления ими контрольных мероприятий занимают локальные правовые акты - внутренние регламенты, стандарты и т.д.

Наряду с регламентами, коллегии контрольно-счетных органов  утверждают и другие локальные правовые акты - методические рекомендации и  стандарты.

На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в стандарте Счетной палаты РФ.

Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 года N 15К (717)), контрольное мероприятие - это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Согласно СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются в зависимости от типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.

К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.¹¹

Аудит эффективности предполагает проведение контрольных мероприятий для определения эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Стратегический аудит охватывает контрольные мероприятия, проводимые с целью комплексной оценки возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

Если в контрольном  мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, такое мероприятие становится смешанным контрольным мероприятием.

В настоящее время  происходит приведение в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ регламентов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.