Трудовая миграция и методы ее регулирования

       На  сегодняшний момент в Российской  Федерации, как миграционная, так  и демографическая ситуация диктует  необходимость принятия серьезных,  обоснованных мер для привлечения  иностранной рабочей силы. Однако, российское законодательство, и прежде всего трудовое, не всегда адекватно и своевременно реагирует на необходимость правового регулирования тех вопросов, которые возникают при регулировании трудовых отношений с участием иностранцев.

     Одним из  ярких примеров этому положению  может служить факт отсутствия  в Трудовом кодексе РФ статей, касающихся регулирования труда  мигрантов. Да и в целом,  существующая правовая база Российской  Федерации по данной проблеме  не только скудна, но и в  многом достаточно противоречива, содержит многочисленные пробелы. В этой связи требуется дальнейшее совершенствование существующей нормативно-правовой базы внешней трудовой миграции, возрастает и роль правовой науки в изучении проблем, связанных с миграционными процессами н выработай практических рекомендаций и предложений по дальнейшему совершенствованию правовых основ регулирования труда мигрантов. 
 
Современное миграционное законодательство России формируется под влиянием различных тенденций. Это необходимость реагирования на быстро меняющуюся ситуацию в сфере миграции, постоянный поиск наиболее оптимальных правовых решений, адаптация международных стандартов, попытки приспособить миграционное законодательство к потребностям бизнеса, и целый ряд других факторов. Соответственно предмету регулирования, миграционное законодательство объединяет также институты и нормы административного, трудового, семейного, жилищного и других отраслей права.

Специфика правового  регулирования 

         Специфика правового регулирования внешней трудовой миграции состоит в том, что миграционная составляющая занимает место в деятельности целого ряда министерств и ведомств:

- Федеральная миграционная  служба Российской Федерации,

- Министерство внутренних  дел Российской Федерации,

- Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации,

- Министерство экономического  развития Российской Федерации,

- Федеральная служба  по труду и занятости Российской Федерации,

- Министерство финансов  Российской Федерации,

- Министерство транспорта Российской Федерации,

- Министерство образования  и науки Российской Федерации,

- Министерство иностранных  дел Российской Федерации,

- Федеральная пограничная  служба Российской Федерации,

- Министерство связи  и массовых коммуникаций Российской Федерации,

- Федеральная служба  безопасности Российской Федерации,

Это говорит об отсутствии единого государственного института, координирующего своей деятельностью все аспекты миграции.

В силу этого законодательство в сфере миграции в Российской Федерации представляет сложную, многоплановую динамично развивающуюся конструкцию, понимание которой затруднительно для иностранных граждан, и работодателей, привлекающих их к осуществлению трудовой деятельности.

В сфере миграции на настоящий момент существует несколько сотен нормативно-правовых актов разной юридической силы, определяющих характер правоотношений государства, работодателя и иностранного гражданина. Часть положений, имеющих непосредственное отношение к миграционным процессам, зафиксированы в самостоятельных актах нормотворчества, что естественно затрудняет их восприятие как целостной системы, регламентирующей отношения участников миграционных процессов, в том числе трудовой миграции, а также возможность комментирования норм права для практического применения. 

К источникам миграционного  права, помимо законов и иных нормативно-правовых актов, следует отнести судебные решения, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.

В целом, если оценивать  соотношение нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы миграции в РФ, с точки зрения их юридической силы, можно сделать вывод о том, что большинство из них носит характер подзаконных актов, регламентирующих или разъясняющих «правила игры» ее участникам – иностранным гражданам, работодателям, органам государственной власти. Это создает определенные трудности для реализации их на практике ввиду громоздкости конструкции окончательной правовой нормы, привязанной по содержанию к большому объему прочих нормативно-правовых документов и сложности ее к восприятию

Преобразования в миграционном законодательстве 

  На  данный момент можно говорить о том, что органы законодательной власти в процессе нормотворчества по вопросам миграционного законодательства предпочитают наносить точечные удары, решать отдельные, наиболее злободневные с их точки зрения  вопросы, без стремления обозреть сложившуюся ситуацию комплексно, в рамках интересов сторон – участников миграционной политики государства (самих иностранных граждан и работодателей, использующих их труд), путем внесения многочисленных изменений в существующие законы.

Примером здесь могут  послужить Федеральные Законы от 27 июля 2002г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 18 июля 2006г. № 109 «О миграционном учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», в которые внесено изменений: в ФЗ от 27 июля 2002г. № 115 – 14, в ФЗ  от 18 июля 2006г. № 109 – 4, то есть в среднем по 2 изменения в год.               

 В определенной  степени вопросы, возникающие  в процессе применения норм миграционного законодательства, обусловлены и стремлением законодателя уйти от регламентации конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов путем закрепления в них норм отсылочного характера.        

  Частично существующий  правовой вакуум заполняется  путем принятия подзаконных актов.  Примером такой практики является  Приказ Федеральной миграционной  службы от 6 июля 2009 г. N 159 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной Миграционной Службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации».¹  

        Ряд вопросов, регламентирующих  порядок и характер реализации прав иностранных работников, Законодатель, в лице ФМС России, пытается урегулировать путем издания подзаконных актов, имеющих разъяснительный характер применительно к нормативным актам большей юридической силы.

Это, в частности, вызвавший большой резонанс среди работодателей, привлекающих к трудовой деятельности иностранных работников, и самих иностранных граждан, Приказ ФМС России от 26 февраля № 36 «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы», который фактически разъясняет порядок применения положений пунктов 1 и 5 статьи 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а не выстраивает новую систему отношений между ФМС России с иностранными гражданами, как это понимается последними.

В рамках проведенного обзора можно выделить ряд принципиальных вопросов, требующих пристального внимания со стороны Законодательства и органов исполнительных власти, принимающих участие в регулировании процессов внешней трудовой миграции.

1.Действующее миграционное  законодательство не ориентировано на интересы основных участников миграционных процессов – иностранных граждан и работодателей. Применяемый им уведомительный характер ряда основополагающих процедур предусматривает несоизмеримую с таким характером отношений между работодателем (принимающей стороной), с одной стороны, и органами исполнительной власти в сфере миграции, с другой, ответственность в случае неисполнения требований законодательства.       

 Осуществление трудовой  деятельности иностранными гражданами    территориально ограничено и требует значительного вложения сил административного ресурса работодателя для преодоления таких ограничений и отнимает время, необходимое для решения первостепенных задач работодателя – развития бизнеса. Законотворчество носит зачастую волевой характер и не учитывает специфику и динамику развития общественных отношений в сфере миграции.

2.Правовая неграмотность  работодателей и мигрантов при осуществлении ими своих прав и выполнении обязанностей объясняется сложностью в восприятии норм законодательства в сфере миграции и отсутствием, либо закрытостью в доступе для широкого круга участников процессов трудовой миграции в РФ информации, носящей общедоступный, популяризационный характер, затрагивающей вопросы правоприменительной практики действующего законодательства в сфере миграции, в том числе практики судебного производства по административным делам.

Глава 2. Характеристика современных миграционных процессов в Российской Федерации

§2.1 Миграционные процессы в современной России

       Становление рыночных отношений в Российской Федерации и ее интеграция в мировую экономику открывают возможности для свободного передвижения рабочей силы по территории страны и через государственные границы. Временные трудовые мигранты — это самый динамичный и, возможно, самый большой миграционный поток в России. Трудовые мигранты активно участвуют в формировании рынка рабочей силы, в том числе международного. 
          Иностранная рабочая сила прибывает в Российскую Федерацию из более чем 100 государств, однако главными ее экспортерами выступают страны СНГ (прежде всего Украина, Молдавия), Китай, Турция, Вьетнам, КНДР. В 2001 г. в России было официально выдано разрешений для осуществления трудовой деятельности 283 тыс. иностранных граждан; по экспертным оценкам, в настоящее время в России трудятся, в том числе нелегально, более 1,5 млн иностранных граждан и лиц без гражданства. 
         Основные сферы деятельности трудовых иммигрантов — строительство (39%), промышленность (13%), сельское и лесное хозяйство (10%). Стабильно высокой остается доля торговли и коммерческой деятельности (23%).

        Значительная часть (почти 3/5) иностранных мигрантов трудятся в Центральном экономическом районе, в Западной Сибири (15%), в Дальневосточном регионе (свыше 10%). Среди субъектов Российской Федерации самым крупным потребителем иностранной рабочей силы выступает Москва — почти 30% от общего числа иностранных рабочих. 
В ближайшем будущем трудовая миграция будет приобретать все большую значимость для экономики России. Согласно прогнозу Госкомстата РФ, к 2015 г. трудоспособное население в стране сократится почти на 7,5 млн человек. В этой связи одним из приоритетных направлений миграционной политики становится содействие привлечению иностранной рабочей силы в российские регионы для восполнения ожидаемого дефицита трудовых ресурсов. По экспертным оценкам, при тех тенденциях рождаемости и смертности, которые прогнозируются в будущем, потребность в дополнительной рабочей силе за счет иммигрантов может составить не менее 500—600 тыс. человек в год. 
Одновременно с увеличением импорта рабочей силы в России растет и ее экспорт. Российская Федерация вышла на мировой рынок рабочей силы в начале 90-х годов. Ежегодно на работу за рубеж выезжают 40—50 тыс. россиян. Большинство трудовых мигрантов направляются в страны Европы — Великобританию, Германию, Польшу, Финляндию, Австрию, Грецию. Другая часть российских граждан находят работу в США, Канаде, Австралии, Японии, Сингапуре, Индии, Иране, нефтедобывающих странах Ближнего Востока. Более 3/4 россиян, выезжающих на работу за рубеж, имеют высшее и среднее специальное образование. Основными побудительными мотивами выезда российских специалистов за рубеж являются невостребованность их опыта и знаний, низкая заработная плата, плохие материальные условия жизни. Потери, которые несет Россия из-за «утечки мозгов» за рубеж, оцениваются миллиардами долларов.

       Для России проблема международной трудовой миграции на сегодняшний день является крайне актуальной, при этом значимую долю на рынке труда занимает нелегальная миграция. Константин Ромодановский, директор Федеральной миграционной службы (ФМС), отмечает, что совокупный годовой заработок мигрантов, работающих в России, составляет приблизительно 20 млрд. долларов, а по данным Центрального Банка России, в прошлом году мигранты вывезли из страны более 3 млрд. долларов в виде денежных переводов и более 10 млрд. долларов наличными. Чиновник отметил, что ежегодно в Россию приезжают более 20 млн. мигрантов (это почти 20% от численности трудоспособного населения страны), половина которых осуществляет свою трудовую деятельность нелегально.  

          В то же время, по данным Федеральной миграционной службы, с учетом того, что зарплата нелегального мигранта обычно в два-три раза ниже, чем у гражданина России, вклад мигрантов в ВВП России составляет не менее 50 млрд. долларов, что является ощутимым для российской экономики. 

          Трудовая миграция в России обусловлена рядом причин, среди которых  выделяются: демографическая ситуация, высокая доля безработных среди трудоспособного населения, растущий дефицит рабочей силы на рынках труда, уровень жизни населения и др. 

В последней четверти ХХ столетия западноевропейские страны вошли в полосу устойчивого спада рождаемости. В это же время в странах Средней и Центральной Азии происходил бурный рост численности населения, создающий трудоизбыточные ресурсы. Миграционные перемещения трудового населения из Средней и Центральной Азии на территорию Российской Федерации стали естественной реакцией на возникающие экономические проблемы.

      Притяжение  Москвы с ее огромным рынком  труда стало более ощутимым  для жителей многих соседних  областей, зона трудовых миграций в столицу охватила весь Центральный район. Кроме того, растет трудовая миграция мужчин молодых и средних возрастов из республик Северного Кавказа в регионы и крупные города Центральной России, нефтегазодобывающие округа тюменского Севера. Но оценить ее объемы сложно, так как подавляющее большинство мигрантов трудоустраивается в неформальном секторе экономики, что далеко не полностью учитывается при регистрации проживания. В то же время в целом только на Московскую агломерацию приходится порядка 75% всей внутренней миграции страны. Особенно остро ситуация утраты трудовых ресурсов и миграционной привлекательности стоит для ряда регионов, например,  из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей уезжают в основном трудоспособные жители и семьи с небольшим числом детей, т.е. наиболее конкурентоспособная часть населения. Это видно при сравнении возрастных структур населения Севера и покидающих его мигрантов: в разных регионах доля трудоспособного населения в 2011 году составляла 61-69%, а среди мигрантов - 73%, доля детей - соответственно 20-27% и 17%. В целом же в 40% регионов России (36 из 89) сильная естественная убыль дополняется миграционным оттоком, большая часть таких регионов (25%) расположена в освоенной Европейской части страны и пока в них отток невелик.