Анализ возможностей адаптации зарубежного опыта профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в российских усло

Как организационно и технологически построен процесс подготовки и повышения  квалификации госслужащих в высокоразвитых странах? Изучение этого опыта дает много поучительного.

Так, например, М. Буллинг – президент правительства немецкой земли Баден-Вюртемберг, во главу угла работы Академии управления этой земли ставит, если можно так выразиться, "жесткость" системы приема, обучения и распределения.

К конкурсному экзамену допускается  каждый, кто в свои 33-34 года успешно  завершил образование, проработал не менее  чем на двух должностях в системе  госуправления и получил самые благоприятные характеристики с мест службы. Требовательность, предъявляемая на этих экзаменах к конкурсантам, настолько велика, что каждый поступающий заранее знает из опыта прошлых лет, что поступит в Академию лишь каждый второй.

Поступившим уготована далеко не райская жизнь. Учеба в Академии очень напряженная. В течение 1,5 лет учащиеся испытывают постоянный стресс. Каждый день с 8 утра до 22 вечера они находятся под наблюдением, их постоянно оценивают. Это по душе далеко не многим. Делается это вполне сознательно, чтобы никому, вступившему на эту стезю, государственная служба не казалась медом, ибо в реальной действительности «руководители всех звеньев, в том числе среднего и нижнего, регулярно испытывают на работе стресс, который они должны выдерживать. Закалка личности, происходящая на нижнем и среднем уровнях руководства, необходима для руководящих работников верхнего звена».

Ориентируясь на это обстоятельство, лица, получающие в Академии подготовку руководителей высшего звена, по меньшей мере, на протяжении 6-8 лет  после окончания учебы работают в качестве руководителей среднего звена, как бы хорошо они себя не проявили. Кроме того, сам факт окончания  Академии не создает автоматически  привилегированных условий для  выпускников в их дальнейшей службе, напротив они на равных конкурируют с теми, кто не окончил Академии.

Такая высокая требовательность к абитуриентам, обучающимся и  выпускникам компенсируется наличием высококвалифицированного профессорско-преподавательского состава, несущего слушателям самые  современные знания в области  управленческой науки; специализированных аудиторий, оснащенных по последнему слову  науки и техники; отличных бытовых  условий; богатой культурной программы. Судите сами - земля Баден - Вюртемберг тратит на каждого из обучавшихся в Академии в среднем 150-200 тыс. марок в год! Даже для богатой Германии это немалая сумма. Тот, кто платит, такие деньги имеет моральное право требовать соответствующей отдачи.

Академия строит процесс  обучения таким образом, чтобы обучающийся  научился разбираться в сложном, противоречивом взаимодействии между  профессиональным и политическим управлением. Как и любое другое учебное  заведение, она дает знания, но не забывает при этом о развитии у слушателей творческого мышления, фантазии. Буллинг ссылается на Эйнштейна, который фантазию ставил выше знаний. Но фантазия должна сочетаться с мастерством, опытом, только тогда она будет направлена в нужное русло.

Основной и углубленный теоретические курсы включают в себя три типа учебных занятий [23,534]: 

– традиционные лекции и  их обсуждение с привлечением практиков - управленцев высокого ранга. 

– занятия по темам, предлагаемым и разрабатываемым самими слушателями.  

– тренировочные занятия  по риторике, иностранным языкам, организации  и проведению деловых переговоров  и др.

Большое внимание в Академии уделяется практике. Производственная практика проводится на крупных и  средних предприятиях земли Баден - Вюртемберг. Она включает в себя не только ознакомление с предприятием и участие в заседаниях правления, но и непосредственное участие в  руководстве предприятием, что очень  важно. Зарубежная практика проводится в США, Канаде, Японии, Франции, Великобритании. Причем, в самых разнообразных  организациях: от Всемирного банка  и министерств окружающей среды  в Париже до конгресса США и  губернаторства отдельного штата.

Представитель французской  школы Жан-Франсуа Кеслер, считает, что можно поступить двояко: государственных служащих можно либо сначала отбирать, а потом готовить, либо готовить, а потом отбирать. Подготовка госслужащих высшего звена может идти через университеты, путем стажировки, подготовки специализированными институтами, непрерывной подготовки.

В докладе от Великобритании подчеркивается, что подготовка должна занять более важное место в том, чтобы помочь организациям выполнить  стоящие перед ними новые цели и задачи по определению потребностей, удовлетворению потребностей, оценке результатов, подведению итогов, извлечению уроков управленческой деятельности; в докладе Французской делегации  выдвигается идея о необходимости  создания системы непрерывной, поэтапной  учебы управленческих работников высшего  звена. Для решения этой проблемы необходимо разработать комплексные и гибкие программы, приспособленные к ситуациям на местах и индивидуальным потребностям слушателей; в докладе от России, так же как и в докладе от Ирландии, выделяется та часть подготовки, которая помогает высшим государственным служащим развивать свои профессиональные навыки, а также позволяет искать пути по осуществлению реформ; в докладе от Беларуси говорится о том, что подготовка содействует ликвидации устоявшихся стереотипов управления и изменению в позитивную сторону общественной психологии и сознания.

В докладе от России говорится  об обмене специалистами, совместном обучении, целевых симпозиумах и конференциях; в докладе от Великобритании отмечается необходимость обмена руководителями государственных служб с другими сферами экономики и институтами Европейского Союза; в докладе от Беларуси говорится о развитии международной культуры управления.

«Какой учебный комплекс наиболее эффективен: краткосрочные  курсы, обучение без отрыва от производства, творческие отпуска, обучение на послеуниверситетском уровне, самостоятельные знания по системе контроля, обучения опытом, включая применение компьютеров, видеосредств или обучение на расстоянии?»

В докладе от Германии предлагается 20 различных типов семинаров по управлению и руководству по модульной  структуре; в докладе от Великобритании говорится о профессиональной ротации, о формальных и менее структурированных  методах подготовки, об индивидуальных программах для отдельных служащих; в докладе от Чешской республики проводится различие между переподготовкой  для повышения квалификации и  переподготовкой для получения  новой квалификации.

«Как отбирать персонал для  дальнейшего обучения, есть ли необходимость  проверять их способности (например, работать с информацией и средствами информации), могут ли они приспособить свой стиль в управлении и изменить свой стиль от бюрократа до новатора, от теоретика, – живущего в "башне  из слоновой кости" – в чем  часто обвиняют государственных  служащих – до практика, ориентирующегося на действие?»

В докладе от французской  делегации говорится, что выбор  кадров для подготовки зависит от продвижения на новую должность  по горизонтали или вертикали, от вероятного изменения условий труда, от ориентации на уже сложившегося руководителя, которого хотели поднять  на более высокий качественный уровень; в докладе от Великобритании указывается  на то, что подготовка означает не просто выбор лучших для их последующего назначения на более высокий пост, но также и обучение тех, у кого отсутствует опыт, повышение уровня хороших, но не блестящих служащих; в докладе от Ирландии к критериям  отбора кадров для повышения квалификации относятся способность формулировать  осуществлять стратегические решения  и отвечать на вызов перемен в  экономическом, международном, социальном окружении.

Анализ состояния отечественной  системы подготовки и повышения  квалификации госслужащих показывает, что процесс формирования нового, поколения госслужащих в условиях политических и экономических реформ имеет немало "узких" мест.

В недавнем проекте Президентской  программы "Повышение профессиональной квалификации руководящих работников государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с привлечением возможностей иностранных государств и международных организаций" отмечались следующие негативные процессы:  

– на государственную службы пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению государственной должности, штатных ораторов митинговых и парламентских трибун, а то и просто случайных людей; 

– значительная часть кадров, будучи хорошо подготовленной, к прежним  условиям, оказалась неспособной  работать в условиях различных форм собственности, конкуренции на свободном  рынке труда. «Вместе с тем, значительная часть специалистов выехала на работу за рубеж, перешла в коммерческие структуры»[5]⁾: 

– выдвижение на руководящую  работу зачастую производилось без  учета профессиональной подготовленности и нравственной зрелости. Нередко  новые руководители за 2-3 года сменили 2-3 руководящих должности, без полноценного их освоения; 

– неоправданно форсированный  рост численности государственных  служащих происходил в ущерб росту  компетентности и профессионализму;  

– не созданы правовые, нравственные, административные механизмы и контролирующие органы, препятствующие сращиванию чиновничества  и коммерческих структур.

В документе подчеркивалось, что за два предшествующих года кадры  федерального уровня обновились почти  на 60%, а регионального – на 30%. Однако это не только не улучшило качество административно – управленческой работы, но и привело к частичной ее дезорганизации. В обществе складывается неприглядный образ чиновника. Следует высказать озабоченность складывающимся порой стремлением отдельных субъектов федерации, ссылаясь на дефицит бюджета, сокращать направление на учебу в СКАГС и РАГС своих государственных и муниципальных служащих, расходовать средства своего бюджета только у себя в республике, крае, в лучшем случае создавая свои академии, институты, факультеты или, более того, экономить «а повышении квалификации и переподготовке своих кадров. К сожалению, зачастую на местах нет ни необходимого научно-педагогического персонала, ни материально-технической базы, достаточной для эффективной подготовки кадров в области государственного и муниципального управления, юриспруденции, менеджмента. Было бы, видимо, целесообразно совместными усилиями создать единую систему специализированных учебных заведений государственной и муниципальной службы, которая позволяла бы давать работникам необходимые профессиональные знания и обеспечивала бы осуществление единой государственной кадровой политики и реформирование государственной и муниципальной службы в республиках Северного Кавказа. Основными элементами этой системы могли бы стать Российская и Северо-Кавказская академии госслужбы, дополнительным – факультеты государственного и муниципального управления высших и средних специальных учебных заведений, имеющиеся в ряде субъектов федерации, а также областные, краевые, республиканские центры кадровой политики, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. СКАГС при поддержке законодательных и исполнительных органов власти, в том числе и материальной, могла бы взять на себя координирующую роль, оказание учебно-методической, научной и информационно - аналитической помощи местным учебным учреждениям, создать и развивать единую сеть учебно-консультационных пунктов, а в ряде случаев, и филиалов. При этом между РАГС, региональной Северо-Кавказской академией и местными центрами подготовки управленческих кадров должно быть четкое взаимодействие и «разделение труда» как по уровню проходящих обучение кадров, так и по сложности образовательных программ.

Важным шагом на пути к  этому могло бы стать заключение и реализация договоров между  СКАГС и органами исполнительной власти, субъектами ассоциации «Северный  Кавказ» о целевой контрактной  подготовке молодых специалистов по государственному и муниципальному управлению, менеджменту, мировой экономике  и внешнеэкономической деятельности, юриспруденции, а также соглашений о сотрудничестве в переподготовке и повышении квалификации управленческих кадров.

Анализируя содержательно  – методические аспекты подготовки госслужащего в отечественных условиях, а также  проблему создания системы непрерывного обучения в этой сфере, отметим, что здесь складываются два основных подхода. Первый связан с подготовкой специалистов в вузах. Сторонники этого подхода утверждают, что информация умножается столь быстро, а потребности меняются так часто, что профессиональные знания выпускника учебного заведения, которые были удовлетворительными на момент получения диплома, становятся устаревшими через небольшой промежуток времени. В связи с этим предлагается обучать государственных служащих так, чтобы они не просто запоминали научную информацию, а научились учиться, научились мыслить. Развитие таких качеств обеспечивают общеобразовательные программы. Однако очевидно, что человек, получивший только общую подготовку, вряд ли может стать профессионалом.

Второй подход ставит своей  задачей вооружить государственного служащего специальными знаниями в  ИПК. Адепты этого подхода полагают, что процесс приобретения квалификации должен опираться на тщательный анализ знаний, необходимых для использования  определенной технологии. Важно четко  сформулировать цели обучения в соответствии с требованиями рабочего места и  выбрать наиболее эффективные методы их достижения. Следует, в частности, разработать тесты на проверку знаний и их оценку до начала обучения. Это  позволит распределить слушателей по уровню сложности программ обучения таким образом, чтобы они получили только новые сведения, а не возвращались к дисциплинам, знание которых уже  продемонстрировали. Преимущество такого подхода заключается в том, что  органы управления повышают квалификацию своих работников при минимальных  затратах, обучение может повторяться  в течение всей жизни по мере возникновения  потребности в новых знаниях.

Противоречие между этими  двумя подходами легко устраняется  академиями госслужбы, где в рамках вуза обеспечивается общая подготовка государственного служащего, а специализация его – в ИПК. В результате открывается возможность формирования таких качеств работника, как профессиональная гибкость, мобильность, способность быстро пополнять и обновлять знания, умения, навыки.