Анализ возможностей адаптации зарубежного опыта профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в российских усло

«Несмотря на некоторые позитивные стороны деятельности системы подготовки кадров для государственной службы, одним из существенных ее недостатков  является отсутствие связи между  аттестацией должностных лиц, оценкой  уровня их квалификации и результатами прохождения обучения»[6]⁾. Это порождает проблему переустройства системы повышения квалификации государственных служащих на новых принципах ее функционирования.

Анализ проблем и перспектив становления государственного служащего  позволил осветить ряд актуальных вопросов и разработать концепцию перестройки  деятельности, к примеру, Северо-Кавказской академии госслужбы. Вообще анализ деятельности отечественных центров по подготовке государственно-административного персонала показывает достаточно быстрый прогресс за последние 2-3 года. По сравнению с другими государственными и негосударственными вузами региональные академии и кадровые институты оказались на гребне волны экономическо-управленческо правового образования и контактов с зарубежными центрами. Быстро вырос их престиж и статус как среди персонала госслужбы, так и среди молодежи, поступающей учиться по конкурсному набору.

3 АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОСТЕЙ  АДАПТАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА  ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В  РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ

На протяжении длительного  периода времени в нашей стране проявлялась недооценка, а то и  просто негативное отношение к зарубежному  опыту государственного устройства, управления и государственной службы развитых стран. Этот опыт не использовался  по идеологическим соображениям, в  лучшем случае к нему относились как  представляющему сугубо познавательный интерес.

В условиях коренных преобразований общественного устройства по типу наиболее развитых стран буржуазной демократии проблема освоения и адаптации опыта  государственной службы зарубежных стран к российским условиям является не только актуальной, но и реальной.

С учетом творческого подхода  правомерно поставить вопрос, что  из зарубежного опыта представляет для нас интерес. Вопрос этот, конечно, не простой. Разных людей в зависимости  от того, чем они занимаются, интересуют разные вещи. Но есть, видимо, общезначимые моменты, представляющие интерес для  всех. Особое внимание в развитых странах  уделяется формированию высшего  слоя профессиональных служащих. В  Японии, Германии, Франции, Англии и  ряде других стран этот слой формируется  в основном не за счет «естественного»  отбора из всей массы чиновников, а  путем целенаправленного выращивания  молодых кадров, специально предназначенных  для вхождения в элиту.

Путь «наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым  допускаются лица определенного  возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие  высшее образование. Основную массу  отобранных таким способом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений  страны (в Японии - Токийского, в Англии - Оксфордского и Кембриджского университетов, во Франции - нескольких престижных государственных  училищ).

В Японии, Германии, Англии и  США подготовка будущих руководителей  носит характер продолжительных  стажировок в различных подразделениях госаппарата (2-2,5 года) с оценкой  их результатов.

Среди основных характеристик  процесса подготовки управленческой элиты  в развитых странах можно назвать  следующие: 

– тщательный отбор кандидатов. Этому способствует престиж высшей государственной службы и интенсивная  конкуренция среди выпускников  лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. 

– небольшое количество отбираемых кандидатов. Например, ежегодный прием во Франции составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США - 250 человек, причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания. 

– основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные  теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими  организациями, развитие  способности точно  анализировать практические проблемы и разрабатывать стратегию их решения.

Система отбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитых странах, их высокий  материальный статус и престиж, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в регулировании  экономической и общественной жизни, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее частью является своеобразное чувство избранности  и ответственности за состояние  общества, культ управленческого  профессионализма, прагматизма и  трудолюбия. Различия в подходе к  формированию основных кадров государственной  службы США и стран континентальной  Западной Европы сказываются и на характере проблем, затрагиваемых  в ходе дискуссий о ее модернизации.

В Великобритании вся система  найма, обучения и продвижения госслужащих  нацелена на «культивирование» профессионального  управления широкого профиля («дженералистов»). Однако в последние 10 лет в стране становится все больше сторонников усиления в административно-государственном управлении роли специалистов. Сейчас около 25% чиновников в Англии - это специалисты в области права, экономики, политики, науки и техники. Они же составляют около 60% руководителей всех уровней госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы – «дженералисты» работают под единым руководством высших руководителей.

Представляет интерес  система отбора и продвижения  кадров в ФРГ. Это одно из важнейших  направлений в деятельности кадровых служб госучреждений. Руководящие  кадры избираются на должность в  большинстве случаев по внутреннему  конкурсу. Перед проведением конкурса строго определяются требования к претенденту, вытекающие из функциональных обязанностей они публикуются в печати. Эти  требования представляют собой совокупность формальных признаков, на основании  которых можно сразу отклонить неподходящих кандидатов. К таким признакам относят: профессиональные предпосылки (образование, специальность, специальная подготовка, знание иностранных языков, опыт профессиональной деятельности, особые специальные знания); личностные предпосылки (устная речь при контактах с населением, в докладах, на консультациях граждан; письменная речь в работе с документами, умение дать письменное заключение о заявлениях и вопросах), обращение с гражданами, умение вести переговоры, принимать самостоятельные решения, проявлять инициативу, организационные способности, умение руководить сотрудниками, предлагать новые идеи; возможные другие предпосылки.

Далее отобранные по формальным признакам кандидаты проходят собеседование, по итогам которого кадровые службы с  участием специалистов вырабатывают рекомендации о кандидате на занятие должности. По такой схеме осуществляется отбор  кандидатов на должность, например, в  Боннском магистрате, в министерствах.

Важное место в системе  отбора занимает беседа с кандидатами, которая позволяет оценить личностные качества претендента, его психологические  особенности. В этих целях претенденту  предлагается сделать пятиминутный доклад на определенную тему. В процесс  доклада кандидат показывает умение изложить материал, профессиональную эрудицию. Нередко практикуются дискуссии  среди претендентов на должность, в  ходе которых оценивается не только эрудиция, но и умение общаться с  людьми. Обязательным для кандидата  является получасовой письменный экзамен, позволяющий выявить устойчивость человека в стрессовых ситуациях.

Считается, что возможность  успешного выполнения функциональных (должностных) обязанностей обусловливается [14,145]:

– профессиональной характеристикой  специалиста (образование, квалификация, вопросы для оценки компетенции  специалиста) – на 30%; 

– личностными качествами – на 30%; 

– умением руководителя работать с людьми – на 40%.

При отборе специалистов для  работы в правительственных органах  основное внимание уделяется умению работать в коллективе, действовать  одной командой, навыкам системного подхода.

Стимулирование государственных  служащих. Основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда госслужащих  в развитых странах, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалентный  труд в частном секторе. Следование этому принципу позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким  образом удерживать в госаппарате  квалифицированные кадры.

Государственная служба в  развитых странах привлекает также  развитой системой социальной защиты (малая вероятность увольнения, высокие  пенсии, продолжительный отпуск и  другие льготы, зачастую отсутствующие  в частном секторе). Очень серьезным  дополнительным стимулом для руководящих  работников госаппарата служит возможность  получить по выходе в отставку высокооплачиваемые посты в частном секторе. Во многих странах притоку молодежи в госаппарат способствует традиционно высокая  престижность государственной службы.

Вопрос об использовании  зарубежного опыта государственной  службы все больше приобретает практическую направленность. Идет интенсивный обмен  опытом специалистов государственной  службы и практических работников государственных  органов с зарубежными коллегами. Проведены многочисленные совместные семинары, симпозиумы, конференции  по проблемам профессиональной подготовки государственной службы. Многие специалисты  и преподаватели изучали опыт государственной службы непосредственно  в зарубежных странах, таких, как  Великобритания, Франция, Германия. Происходит обмен научной и учебной литературой  между учебными заведениями (отечественными и зарубежными), осуществляющими  функцию подготовки кадров государственных  служащих.

В учебные пособия для  специальности 080504 « Государственное  и муниципальное управление»  все чаще включаются разделы, посвященные  организации и функционированию государственной службы других стран, например А.А. Гришковец  в разделе 10 рассматривает организационно-правовые основы обучения кадров государственной службы, большое внимание зарубежному опыту подготовки управленческих кадров уделяет А.Н. Аверин в книге « Социальная политика и подготовка управленческих кадров», а именно рассматривая вопросы:

– государственного заказа на профессиональную подготовку и повышение  квалификации федеральных  государственных служащих;

– план подготовки федеральных  государственных служащих;

– систему подготовки управленческих кадров.

Особенности подбора и  подготовки кадров в органы территориального управления  и местного самоуправления за рубежом широко освещает В.Г. Игнатов в книге «Государственная гражданская служба».

В последние годы сотрудничество с зарубежными странами в сфере  государственной службы приобретает  все более четкие организационные  формы. Проводимая работа, несомненно, способствует росту профессионализма государственных служащих в нашей  стране, а только хорошо подготовленные профессионалы и способны со знанием  дела и с пользой для службы использовать зарубежный опыт.

3.1 Адаптация японского  опыта профессиональной подготовки  государственных и муниципальных  служащих к российским условиям

Институт государственной  службы в России находится в стадии становления, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных  на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в  частности Японии, может быть очень  полезным при решении данной проблемы.

Прежде всего, следует  отметить, что по сравнению с другими  развитыми странами в Японии значительно  меньше государственных служащих. Они  составляют лишь 8,1% общего числа работающих.

Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государственными служащими в процессе совершенствования  технической политики и роботизации, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотношений  работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д.

Во многом эффективность  государственного регулирования экономики  объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных  служащих, обеспечивающимися, прежде всего  отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой  являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях  и философии нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих  чиновников и заканчивая их увольнением.

В структуру пяти великих  японских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят [11,246]: 

– система пожизненного найма; 

– система кадровой ротации;  

– система репутаций; 

– система подготовки на рабочем месте; 

– система оплаты труда.

Прежде чем перейти  к краткому их анализу, отметим одно общее принципиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности  этих систем заключается в том, что  они представляют собой не набор  отдельных элементов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя другую, является основой  и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной  их работе. Одна система не может  существовать без другой. В сумме  они составляют единый сложенный  механизм, формирующий мощную мотивационную  среду, обеспечивающую подготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интеллектуальных способностей.

В такой обстановке мотивационная  среда направляет усилия и потенциал  госслужащего на решение проблем, стоящих  перед регионом и страной в  целом. Это то, чего не хватает российскому  институту государственной службы. У госслужащих в России нет  заинтересованности в целенаправленном и результативном труде.

Первым, ключевым элементом  единого механизма японской системы  подготовки и использования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она в классическом виде в  настоящее время применяется  лишь на некоторых крупных предприятиях и государственной службе. В остальных  случаях нет юридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет о джентльменском соглашении между работодателем и наемным  работником.