Взаимоотношение государственной и муниципальной власти. Разграничение полномочий

     В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных  образований — «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.

     Основные  полномочия главы муниципального образования

• представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
• обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
• Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:
• глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации — такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России
• глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу — такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».
• глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу — такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
• глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации  — такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

     Муниципальное управление представляет собой составную  часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

     Внутри  муниципального управления, также как  и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная  — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

     Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

• муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;
• государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).

     Согласно  Положению об основах организации  местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

     утверждает  местный бюджет и отчет о его  исполнении;

     устанавливает местные налоги и сборы;

     утверждает  программы развития соответствующих  территорий;

     принимает положение (устав) о местном самоуправлении;

     осуществляет  контроль над деятельностью главы  местного самоуправления (главы администрации).

     Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям

     1.3 Государственная  и муниципальная   власть в политической  системе

     Рассматривая  вопросы Государственная и муниципальная власть в политической системе, обратимся к общественной и государственной теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня. Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами — победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д. Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению. Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).

     Согласно  одной из концепций, сформулированной в конце 80-х годов XX в. А. Миграняном и Б. Капустиным, переход от тоталитарной модели управления к демократической  должен осуществляться постепенно посредством использования, по примеру стран Латинской Америки, авторитарного режима в качестве промежуточного этапа. Процесс демократизации порождает отмеченные Р. Далем риски в виде возможности сговора политических и бюрократических элит, опасности вырождения демократии в необузданную охлократическую свободу в форме бунта, анархического расхищения собственности, криминализации общества. Известно, что трансформация политического режима в России осуществлялась форсированно, без промежуточных этапов. Поэтому все эти риски возрастали многократно. 

     В конце десятилетия реформ, когда стало более прогнозируемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система, выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление ответственной муниципальной элиты и т.д.) общество почти не продвинулось.

     Было  учреждено огромное количество муниципалитетов, наделенных правами, но не подкрепленных  ресурсами для их реализации. Бесконтрольность и анархия в системе местной власти, ее бессистемное нормотворчество, неспособность справиться с текущими вопросами, а также сохранение отчуждения муниципальной власти от населения - таково общее впечатление от результатов реформирования власти на местах.

     На  переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Смена политического режима и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации власти.

     Вместе  с тем, становится очевидным, что  не только тип политического режима определяет соотношение централизации  и децентрализации и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политического режима. Особенно это относится к современной России, где формирующийся демократический режим подчас девальвируется практикой его недемократических укладов на местах. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей местных политических институтов может стать критерием типологизации политического режима в целом.

       Оказалось, что политические процессы, протекающие на локальном, местном  уровне, во многом воспроизводят  политическую систему России  и одновременно обладают собственной  внутренней логикой, особенностями  и динамикой. Без описания этих  особенностей невозможно получить  адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать для понимания природы политического режима в стране.

     Продолжающиеся  и сегодня процессы  постоянного  реформирования системы местного самоуправления объясняются не столько потребностями  самой организации власти на местах, сколько конъюнктурой политической ситуации и неопределенностью позиции  федеральной власти, так и не выработавшей четкой позиции к определению муниципальной организации в политической системе и социальных отношениях в современном российском обществе. Ни у власти, ни у населения так и не сложилось единого понимания роли и назначения данного института в обществе.

              Таким образом, можно сделать  следующие выводы.

     Конституции РФ (ст. 10), закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, государственная власть должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.

     На  каждом из уровней органы государственной  власти действуют в соответствии со своими полномочиями,  разделение между которыми позволяет установить ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (в том числе и Федеративным договором, если, разумеется, его положения не противоречат Конституции РФ). Следовательно, объем собственных полномочий – это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам. Такова конструкция единства государственной власти Российской Федерации, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.