Земская реформа 1864 года

В систему земских  учреждений входили:

- Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

- Земские собрания;

- Земские управы.

Земские избирательные  съезды являлись первым элементом системы  земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

- курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно¹¹. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

- городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

- сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов –  крестьянский – носил чисто сословный  характер, что лишало возможности  участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земские собрания – второй элемент  системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и  самостоятельно решали следующие вопросы:

- раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

- составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;

- предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

- разрешение на открытие торгов и базаров;

- отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

- содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

- местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

- разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

- дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

- дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

- представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

- дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

- раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

- рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок  уездных сборов;

- рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных¹². К ним относились:

- заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

- попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

- управление взаимным земским страхованием имущества;

- участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

- раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

- взимание и расходование местных сборов.

Земские управы были исполнительными  органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании  земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три  года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило  выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

- составление губернских смет, раскладок и отчетов;

- подготовка нужных собранию сведений и заключений;

- надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

- представление в суде интересов земства по имущественным делам;

- распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ  входило еще и рассмотрение жалоб  на уездные управы, а также образование  канцелярий при них.

 

2.2. Особенности Земской реформы

Перед земствами сразу  после их создания встали три важных вопроса: какие предпринять меры, с чего начинать и как организовать дело, чтобы оно не обмануло возлагаемых на него ожиданий. Эти вопросы требовали от земских органов самоуправления тщательного знакомства с особенностями своего района, постоянного наблюдения за происходящими в нем событиями.

Очень важен был процесс изучения экономики хозяйств, их доходности, тщательного учета земли и  других данных об экономическом положении  населения. Практическая деятельность земств нуждалась также в показателях  культурного уровня населения, здравоохранения, продовольственного обеспечения, состояния путей и средств сообщения, страхования и т.п.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

Изучением всех сторон жизни призвана была заниматься земская статистика. Именно земства провели огромную работу по детальному изучению всех сторон жизни российского общества, выдвигая новые методы исследования: анкетный и экспедиционный. Для земской статистики было характерно правдивое и полное отражение социальных условий России второй половины ХIХ - начала ХХ веков, она, наглядно демонстрируя основные тенденции развития общества, становилась серьезным оружием в руках прогрессивных сил, что, с другой стороны, приводило к запрещениям на исследования со стороны государства.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между  земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре  губернатора. Было установлено, что  отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники. 

Правительство, опасаясь влияния земских  учреждений, ограничило их компетенцию  узким кругом чисто хозяйственных  дел, из пределов которых земства  не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения  и столь надежный состав земских  учреждений, правительство, предоставив  им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных  пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были  поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любые постановления земских собраний.

Но и в таком урезанном  виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

«Итак,— писал В. И. Ленин,— земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым  колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»¹³.

Земская реформа была проведена под влиянием общественного мнения, требовавшего либеральных преобразований. С другой стороны, введение самоуправления на местах для решения хозяйственных местных дел представлялось  правительству целесообразным, т. к. царские чиновники на местах, руководствовавшиеся указаниями вышестоящего начальства, действовали  малоэффективно и не могли справиться с поставленными перед ними задачами. Кроме того, на содержание местного хозяйства, медицины и образования требовались  значительные государственные денежные вложения. В 60 – 70-е гг. XIX в. финансы Российской империи испытывали серьезные трудности. Во многом благодаря этому верховная власть не прочь была переложить расходы на местных жителей, предоставив им самоуправление. Таким образом, очевидно, что вертикаль власти, выстроенная царем и царским правительством, оказалась неэффективной при решении местных проблем, как хозяйственных, так и экономических, а, кроме того, финансовые проблемы России не позволяли правительству в достаточной мере выделять средства на местные нужды. Следовательно, земская реформа была вынужденным шагом и в то же время совершенно необходимым.

Деятельность земских  органов самоуправления строилась  на самофинансировании, бюджеты их складывались из сборов, которыми земство облагало население. По земской реформе 1864 года основой финансовой деятельности земских учреждений были определены сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями, учитывающими уездные и губернские потребности и источники их удовлетворения. Земские сметы состояли из сметы денежных доходов и расходов¹⁴.

Земские доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Окладные доходы (от налогообложения  недвижимого имущества; промысловых  свидетельств и патентов на заведения, производящие и реализующие спиртные напитки, заведения трактирного промысла) составляли главную основу земского бюджета.

Неокладные доходы (с  недвижимого имущества самого земства; судебная пошлина и сбор с бумаг; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства; доходы от земских промышленных предприятий; пособия от казны, обществ и частных лиц, преимущественно с определенным назначением - на медицину, стипендии и т.п.) в земском бюджете занимали второстепенное место, но они последовательно возрастали, что повышало их относительную значимость¹⁵.