Местное самоуправление как элемент управления обществом

Введение

 

Местное самоуправление в Российской Федерации выступает  в настоящее время предметом  интереса теоретиков и практиков  реформирования общественных отношений, представителей муниципальных органов  власти, а также российских граждан, во имя интересов которых совершаются демократические преобразования в российском обществе, что декларировано основополагающими документами. Результаты реформы местного самоуправления проявляются в активности органов власти низового звена на уровне муниципальных образований - в городских и сельских поселениях, в муниципальных районах субъектов Федерации. Обеспечение жизнедеятельности людей на местах посредством функционирования органов муниципальной власти есть непосредственная политическая реализация идеи народовластия как самоуправления народа. Изучение тенденций этого процесса и проблем, возникающих в нем, актуализирует проблематику настоящего исследования.

Новый этап в  развитии системы публичной власти в России знаменуется тем, что  местное самоуправление, как и  вся российская политическая система, накапливает положительный опыт развития социально-политического управления. Это актуализирует потребность осмысления местного самоуправления в контексте интерпретации его как вида социально-политического управления. Значительный потенциал для дальнейшего развития местного самоуправления имеет такое его направление, как самоорганизация граждан, реализующаяся до настоящего времени в немногочисленных социально-политических практиках. Неразвитость этой формы местного самоуправления, обусловленная как историческими факторами, так и современными реалиями российского общества, требует разработки научно обоснованных рекомендаций политологов по исправлению этого положения.

Местное самоуправление выступает одним из видов социального  управления и народовластия, осуществляющих социально-политическое управление по организации жизнедеятельности муниципальных образований. Включение данного аспекта исследования местного самоуправления в проблемное поле составляет одну из задач современной науки.

В настоящее время в науке существует большой объем работ, отражающих генезис идеи местного самоуправления, модели ее реализации в различные эпохи и в разных странах и эволюцию их исследования, как в России, так и за рубежом, ее соотнесение с системой государственного управления. Они достаточно полно отражены в учебной литературе по истории и по системе государственного и муниципального управления¹, теории государства и права, по муниципальному праву², по истории и основам местного самоуправления, по проблемам территориальной общественной самоорганизации и территориальной организации населения³. Этим вопросам посвящены монографии ведущих российских ученых⁴.

Общая теория социального  управления и ее конкретизация применительно  к отдельным отраслям общественных и гуманитарных наук науки представлена в paбoтax Р. Р. Барсукова, Е. М Бабосова, Н. Г. Веселовой, Ю. Г. Волкова, А. Г. Гладыщева, В. Н. Иванова, В. И. Патрушева, С. М. Киричук, Н. С. Князевой, Е. В. Окулова, Н. Н. Сечко В. Н. Франчука.

Объект исследования — местное самоуправление в Российской Федерации.

Предмет исследования - формы и методы местного самоуправления как специфического вида социально-политического  управления.

Целью настоящего исследования является комплексный  анализ местного самоуправления как  элемента управления обществом.

Для достижения поставленной цели определены следующие  задачи:

- исследовать местное самоуправление в историческом аспекте;

- определить  понятие и основные признаки муниципальной власти;

- определение  системы и структуры органов местного самоуправления;

- выявление  проблем в указанной области;

- в заключение  подвести итоги и определить  основные направления совершенствования  действующего законодательства.

В процессе работы были использованы исторический, сравнительно-правовой и технико-юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.

Законодательную базу настоящего исследования составили  Конституция Российской Федерации⁵; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶; Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»⁷; Постановление Администрации Волгоградской области «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Волгоградской области»⁸ и др.

 

 

 

1. Муниципальная власть как вид публичной власти

 

1.1. История развития органов местного самоуправления в России и за рубежом

 

Местное управление с элементами самоуправления в том или ином виде существовало на всех этапах развития человеческого общества. Однако его становление как самостоятельного правового института и системы органов власти приходится на период Средневековья, когда в крупных европейских городах происходит формирование муниципального управления. Создание собственной системы управления, независимой от центральной, «коронной», власти, стало естественной реакцией городского населения — купцов, ремесленников, городских обывателей — на усиление власти монарха в период формирования централизованных государств. В сельской местности этот процесс шел значительно мед ленней по причине сохранявшегося в большинстве государств Европы крепостного права и мелкособственнической психологии крестьянства⁹.

В современном  виде местное самоуправление сложилось  в XIX в. как результат победы либерально-демократических реформ, выразившихся в признании правовыми системами большинства государств теории естественного права, свободы как высшей ценности, автономии человека, его прав и свобод от государства и в ряде случаев от общества. Все эти принципы получили закрепление в конституциях европейских государств и вызвали серию муниципальных реформ в Англии, Франции, Германии и других европейских государствах. Не случайно английский исследователь Д.Е. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления данного периода продуктом либерально-демократического государства XIX в.

В этот период, как отмечает Г.В. Барабашев, местные  представительные органы считались «как бы четвертой властью, связанной законами и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»¹⁰.

Вместе с  тем либеральная модель общественного  устройства является переходной к более высокому уровню общественного развития — демократическому государству.

К тому же либеральная  модель общественного устройства имеет  и ряд недостатков по существу: эгоистическое, ограниченное понимание  свободы; отсутствие механизмов, препятствующих росту социального неравенства, и, как следствие, нарастание социальных конфликтов. Все эти факторы усиливают неустойчивость либерально-демократического режима.

В основном различают  две системы местного самоуправления, действующие в развитых странах: англосаксонская, и континентальная модели. Некоторые авторы выделяют еще советскую модель организации местного самоуправления, но, как будет показано ниже, Советы имели весьма отдаленное сходство с реальным местным самоуправлением.

Для англосаксонской  модели характерна значительная автономия органов местного самоуправления от государства, выборный характер органов представительной и исполнительной власти на местах. Естественно, что такая автономия не означает отсутствие контроля за органами местного самоуправления со стороны государства. Правда, в большинстве случаев он осуществляется косвенным путем: через центральные министерства (в Великобритании эта функция возложена на министерство окружающей среды) и суды.

Для континентальной  модели характерно прямое государственное управление, осуществляемое по принципу «пирамиды» — вертикального подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Во Франции, на родине континентальной системы местного самоуправления, исполнительную власть в областях осуществляет правительственный комиссар, а в провинциях — подчиненный ему префект, назначаемый президентом.

В Италии и Испании  государственный контроль за органами местного самоуправления осуществляется не в столь жесткой форме и сводится преимущественно к контролю за законностью издаваемых муниципальными органами актов. Так, Конституция Италии (ст. 130) предусматривает право администраций областей контролировать законность актов провинций, коммун и иных местных образований. В случае их несоответствия закону муниципальному органу предъявляется мотивированное требование о пересмотре этого решения¹¹.

Несколько иначе  местное самоуправление организовано в федеративных государствах континентальной Европы. В Германии, например, конкретные вопросы его организации, регламентируются конституциями земель (субъектов федерации). Глава исполнительной власти округа также назначается государственными органами, но субъектов федерации. На уровне района и общины действует выборный представительный орган местного самоуправления — муниципальный, или районный, совет, который избирает свой исполнительный орган — бургомистра или исполнительный комитет.

В последнее  время (особенно после проведения в 80-х годах муниципальных реформ во Франции и Великобритании) в развитых зарубежных странах наблюдается тенденция к сближению рассмотренных выше моделей организации местного самоуправления.

Что касается России то здесь, начало формированию местного самоуправления положили земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы.

Положением  о губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г. вводились два важнейших принципа организаций местной власти: выборность и самофинансирование. По Положению населением избирались губернское и уездное собрание. Несмотря на то, что выборы были сословными, ограниченными высоким имущественным цензом (наличие недвижимого имущества ценой не менее 15 тыс. руб.), они ставили формируемые представительные органы под контроль избирателей.

К ведению земских  учреждений были отнесены:

- устройство  путей сообщения;

- общественное  призрение (в понимании сегодняшнего дня — социальное       обеспечение);

- народное продовольствие;

- народное здравоохранение;

- народное начальное  образование;

- общественное устройство;

- тюремное управление;

- составление  смет-раскладок, расходование земских  сборов;

- раскладка  государственных налогов;

- мировой суд  и суд присяжных; 

- некоторые  другие вопросы местной жизни. 

Городское самоуправление формировалось на основе Городского положения от 16 июня 1870 г. Схема его  организации была с тем отличием, что органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Возглавлял управу городской  голова, утверждаемый в должности министром внутренних дел ил губернатором. Нижний уровень местного самоуправления — волостное управление — был создан в 30—40-е годы XIX в. Вторым важнейшим принципом организации городского и земского самоуправления было его самофинансирование. В рассматриваемый период до 60 % собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства (для сравнения сегодня местные налоги и сборы составляют 10—12 % всех собираемых в стране налогов) и до 20 % уходило в казну и губернские фонды.

Таким образом, земская и городская реформы 1860-х  годов носили либерально-демократический  характер и имели общие черт; характерные для муниципальных реформ XIX в., проводимых странах Европы.

В 90-е годы в  России была осуществлена еще одна серия форм органов местного самоуправления.  Основная цель данных реформ состояла в усилении  государственного контроля  за местным самоуправлением. Выборные лица представительных органов местного самоуправления считались состоящими на государственной службе, получали чины, звания и носили мундир. Для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия. Губернатор получил право утверждения наиболее важных решений, принимаемых органами местного самоуправления; был введен институт земских участковых начальников.

После 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились. Были ликвидированы старые органы самоуправления и созданы новые – Советы. В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст.149 Конституции СССР 1977г.). Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Однако на деле реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важным шагом  в поисках оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР « Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органа местного самоуправления. При всем своем несовершенстве Закон сыграл немаловажную роль для преобразования структур местной власти.