Местное самоуправление как элемент управления обществом

Принципиально важно в этом определении понятие  самостоятельности. 
Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности муниципальной власти чрезвычайно широк - от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти.

Ни тот, ни другой подход не следуют из Конституции  России и Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Конституция РФ предусматривает  самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст.12). Данное в Федеральном законе определение конкретизирует это положение, характеризуя местное самоуправление как самостоятельную деятельность по решению вопросов местного значения. Перечень этих вопросов определяется уставом муниципального образования, причем содержание этого перечня регламентируется законами путем установления рамочных норм.

Таким образом, под самостоятельностью местного самоуправления понимается право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей в соответствии с действующими законами без вмешательства каких-либо иных властных структур определять круг вопросов, принимаемых к своему ведению, и решать их.

Муниципальная власть – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, муниципальная власть – это одна из форм реализации народом принадлежащей  ему власти, предполагающая самостоятельное  решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

- Через референдумы,  выборы, собрания и сходы;

- Посредством  выборных и других органов  местного самоуправления.

Основные направления  муниципальной власти характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

- обеспечение  участия населения в решении местных дел (ст.131);

- управление  муниципальной собственностью (ст. 132);

-  обеспечение  развития соответствующей территории;

- охрана общественного  порядка (ст.132);

-  защита  интересов и прав местного  самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133);

- обеспечение  потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Система и структура органов местного самоуправления в Российской Федерации

 

2.1. Система органов местного самоуправления в Российской Федерации

 

В практике конституционного и муниципального права понятия  системы и структуры органов  местного самоуправления нередко рассматриваются  как фактически тождественные, синонимичные и, в частности, таким образом, что  одно из них определяется через другое. Так, по мнению Н. Б. Мирошниченко, понятие «структура органов местного самоуправления» в узком смысле выражает систему имеющих самостоятельный статус органов, через которую на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления; в широком смысле «структура органов» охватывает собой и внутреннее подразделение органов, наделенных самостоятельным статусом¹⁵.

По существу, схожей точки зрения придерживаются и авторы одного из наиболее фундаментальных  учебников по муниципальному праву¹⁶. Они полагают, что в рамках понятия «структура органов местного самоуправления» речь идет не только о внутреннем устройстве соответствующих органов, но и об определении видов органов местного самоуправления, их наименовании, взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительными органами, о распределении компетенции. То есть речь идет обо всем, что, условно говоря, можно определить, как внешнюю структуру органов местного самоуправления, которая существует наряду со структурой внутренней – внутренним устройством соответствующих органов. Равным образом В. Э. Волков раскрывает содержание данного понятия через взаимоотношения между органами местного самоуправления как субъектами, осуществляющими властные полномочия в соответствии с установленной законом компетенцией местного самоуправления¹⁷.

Вместе с тем видовые  аспекты муниципальных органов, их взаимоотношения и взаимодействие рассматриваются как характеристики системы органов местного самоуправления, под которой понимается, как правило, либо совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, выступающих в качестве составных частей, либо совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения.

Понятие «система органов местного самоуправления»  учеными сегодня трактуется различно. Некоторые (С.И. Кулиева¹⁸ и др.) считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А.П. Алехин, В.И. Фадеев, О.Е. Кутафин)¹⁹ считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора. Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

Общепризнанно, что для любой системы важна  четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации  и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Однако, помимо типовых органов управления, в системе органов местного самоуправления имеются сложные структуры, которые обладают признаками, свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. Например, орган записи актов гражданского состояния и т.д. В целом система органов местного самоуправления напоминает систему государственных органов субъектов Российской Федерации в миниатюре.

Таким образом, границы понятий системы и структуры органов местного самоуправления оказываются размытыми, а сами эти понятия утрачивают качество формально-юридической определенности. Это, в свою очередь, порождает противоречивость в понимании основополагающих для муниципального строительства в Российской Федерации конституционных положений, направленных на установление прав местных сообществ и разграничение предметов ведения и полномочий в муниципальной сфере между уровнями публичной власти. В частности, в условиях неоднозначности названных терминов существует неопределенность в вопросе о том, в какой мере конституционному положению о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) соответствует норма части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ, прямо предусматривающая, что в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования²⁰.

Выявление конституционного содержания понятий системы и  структуры органов местного самоуправления связано с необходимостью обращения, прежде всего, к опыту общетеоретического осмысления самих по себе категорий «система» и «структура», в рамках которого сформировались достаточно устойчивые представления об их существе и соотношении. Обобщая философско-энциклопедические данные в этой области, можно утверждать, что система представляет собой объект, образуемый организованными в качестве единства и целостности отношениями и взаимосвязями определенных элементов, где энергия их связей между собой превышает энергию их связей с элементами других систем²¹. Это в полной мере соответствует и этимологии слова «система», происходящего от греческого systema, что означает целое, составленное из частей, соединенное.

Следовательно, связное единство выступает отличительной  чертой системного типа отношений. Как  подчеркивает А. Н. Аверьянов, понятие системы определяется, в том числе через понятие связи²². Е. Б. Агошкова и Б. В. Ахлибинский, опираясь на обстоятельный анализ эволюции понятия система, выражают это следующим образом: система S на объекте А относительно интегративного свойства (качества 1) есть совокупность таких элементов, находящихся в таких отношениях, которые порождают данное интегративное свойство²³. В свою очередь А. И. Уемов конкретизирует характер соответствующих связей, определяя их как корреляционные²⁴.

Структура же (от лат. structure – строение, порядок) в философском смысле отражает внутреннее строение системы, совокупность подсистем, элементов, входящих в систему и предопределяющих характер ее содержания, качество и интенсивность ее функциональных процессов.

Данные подходы  важны для формирования и оценки юридических конструкций, как научно-теоретического, так и практико-прикладного плана. Действительно, представляется очевидным то обстоятельство, что, несмотря на наличие у юриспруденции своей предметной сферы и особого методологического инструментария ее осмысления и анализа, это не предполагает возможности игнорирования или неучета знаний, выработанных в рамках других наук. Напротив, юридическая теория и практика должны в меру своей предметно-методологической специфики вбирать в себя юридически значимые результаты всех иных научных достижений.

В этом плане, с  позиций предмета нашего исследования, характерно, что национальное право  содержит адекватные приведенным философским  наработкам формулы установления системно-структурных  отношений, как это имеет место, например, в рамках понятий системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в их интерпретации, выработанной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П²⁵.

По смыслу данного  решения система федеральных  органов исполнительной власти представляет собой взаимосвязанное единство федеральных органов исполнительной власти, в состав которого входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и других федеральных законов.

Понятие же «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.

Полагаем, что  приведенное решение Конституционного Суда РФ имеет общеметодологическое значение для понимания существа системно-структурных отношений в механизме публичной власти, что подтверждается, в том числе, наличием схожих подходов к системе и структуре органов публичной власти в учредительных актах и законах ряда субъектов Российской Федерации (например, республики: Алтай, Мордовия, Саха (Якутия); Пермский край; области: Архангельская, Белгородская, Московская, Томская)²⁶.

Следовательно, сформулированное в указанном Постановлении  Конституционного Суда концептуальное отношение к содержанию конституционных понятий «система» и «структура», как характеристик объектов публичной власти, применимо к конституционным положениям о местном самоуправлении.

В соответствии с этим в наиболее общем плане под системой органов местного самоуправления в ее конституционно-правовом смысле следует понимать взаимосвязанное единство органов муниципальной власти, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения. В свою очередь, структуру органов местного самоуправления составляет конкретный перечень органов местного самоуправления в системе муниципальных органов, а также внутреннее устройство данных органов, что в этом случае имеет подчиненное значение.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно  населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.