Совершенствование механизма правового регулирования муниципальной службы

Глава местной администрации в  пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения. Глава местной администрации издает постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации»⁵.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и  приказы по вопросам, отнесенным к  их полномочиям уставом муниципального образования.

Перед муниципальными образованиями республики стоят задачи по принятию муниципальных нормативных актов, регулирующих вопросы деятельности органов местного самоуправления, организации муниципальной службы.

Глава 2. Практические основы правового регулирования муниципальной службы.

2.1. Правовые основы муниципальной службы в РФ.

В соответствии со ст.3 ФЗ от 02.03.2007 года №25-ФЗ (в ред. от 25.12.2008г.) «О муниципальной службе в РФ»: 1.Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также  настоящий ФЗ и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. 2. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с некоторыми особенностями.

Таким образом, правовое регулирование муниципальной службы в РФ осуществляется на трех уровнях⁶: - федеральном; - субъектов РФ; - муниципальном.

1. В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Она не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы. Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма (п.1 ст.1 Конституции РФ), определяющий, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы МСУ. Вторая группа принципов касается организации МСУ в РФ. Статья 12 Конституции РФ признается и гарантируется МСУ в РФ. МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно.

Глава 8 Конституции РФ полностью посвящена МСУ в  РФ и разъясняет, что: - МСУ в РФ обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130); - структура органов МСУ определяется населением самостоятельно (ст. 131); и др.

2.Следующая ступень  федерального уровня правового  регулирования муниципальной службы  представлена ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ". В соответствии с этим ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

3.Базовым законодательным  актом для всей муниципальной  службы является ФЗ от 02.03.2007 года  №25-ФЗ (в ред. от 25.12.2008г.) «О муниципальной службе в РФ». Предметом его регулирования являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений.

4.К числу подзаконных  актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, относятся указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Так, например, в целях упорядочения предоставления государственными и муниципальными служащими сведений о доходах и имуществе был принят Указ Президента РФ от 15.05.1997 N 484 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указов Президента РФ от 04.03.1998 N 227, от 31.05.1999 N 680, от 25.07.2000 N 1358).

5.Законодательство субъектов  РФ. Сейчас во всех субъектах  РФ приняты законы о муниципальной  службе, иные нормативные правовые  акты.

6.Муниципальные правовые  акты. В их систему входят: - устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); - нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; - правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2.2. Особенности  правового регулирования муниципальной  службы.

«Федеральный закон № 25-ФЗ регулирует правовое положение (статус) муниципальных служащих, а также отношения, связанные с установлением юридической правосубъектности лиц для поступления на муниципальную службу, с поступлением обладающих данной правосубъектностью лиц на муниципальную службу, с прохождением и прекращением службы. Особенности предмета правового регулирования определили правовые основы муниципальной службы - совокупность правовых норм и механизмов, регулирующих и обеспечивающих осуществление гражданами на постоянной основе профессиональной деятельности по решению задач местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании»⁷.

Так как муниципальная  служба является одним из организационных  механизмов местного самоуправления, а также участвует в разнородных правовых отношениях, правовое регулирование муниципальной службы имеет ряд особенностей. Особенности данного правового регулирования определяются⁸:

- отнесением общих  принципов организации местного  самоуправления к предметам совместного  ведения РФ и субъектов РФ;

- отнесением муниципальной  службы как самостоятельного  правового института к комплексной  отрасли права;

- влиянием муниципальной  службы на права граждан, включая  и права самих муниципальных  служащих;

- самостоятельностью  местного самоуправления в осуществлении своей деятельности и определении необходимых для этого организационных структур;

- самостоятельностью  местного самоуправления в пределах  установленной компетенции в  определении объемов, направлений  расходования и расходовании  бюджетных средств;

- деятельностью органов  и должностных лиц от имени  муниципального образования, отсутствием  собственных целей, отличных от  целей муниципального образования,  осуществлением органами местного  самоуправления деятельности не  в интересах данных органов как организаций, а в интересах муниципального образования в целом;

- производностью компетенции  должностных лиц муниципальной  службы от компетенции органов,  в которых эта служба осуществляется;

- взаимосвязью муниципальной  службы с государственной гражданской службой;

- двойственным характером  статуса муниципальных служащих  при осуществлении ими своих  должностных полномочий;

- спецификой управленческой  деятельности, и особенностями публичной  деятельности, что предусматривает  дополнительные требованиями к персоналу;

- необходимостью открытости  деятельности по осуществлению  местного самоуправления для  населения, обязанностью информировать  население об ее осуществлении,  результатах, а также о предполагаемых  решениях;

- необходимостью обеспечить  условия для проявления муниципальным служащим инициативы и заинтересованности в результатах труда с одной стороны, и исключения конфликта интересов, злоупотреблений при применении властных полномочий с другой;

- особыми требованиями  к профессионализму муниципальных служащих в связи с существенным влиянием результатов их труда на значительную часть общественных отношений, в особенности социальных.

Кроме того, из причин, приводящих к не всегда обоснованным особенностям правового регулирования муниципальной  службы, нужно назвать пробелы правового регулирования, недостаточный учет практики применения законодательства, и, в особенности, возникающих при применении законодательства проблем на муниципальном уровне, введение ограничивающих местное самоуправление правовых норм из-за недопонимания сущности муниципальной службы или сохранившихся традиций единой системы государственного управления без местного самоуправления, или из-за влияния политических и групповых интересов, включая интересы отдельных групп администраторов в органах государственной власти, не желающих встраиваться в новую систему административных отношений с установленной персональной ответственностью за результаты труда, разграничением компетенции и исключением административно-командных методов в отношении иных уровней публичной власти.

Вышеуказанные причины следующим  образом влияют на особенности правового  регулирования.

«В соответствии с п. п. «к» и «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное, трудовое законодательство, а также установление общих принципов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отнесение вопроса к предмету совместного ведения предусматривает два уровня правового регулирования вопроса: федеральный и уровень субъекта РФ. Исходя из этого, предметы совместного ведения регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. При этом компетенция по предмету совместного ведения, в том числе и по регулированию данного предмета (вопросы, подлежащие регулированию, пределы правового регулирования и.д.), определяется федеральным законом»⁹.

Так как муниципальная служба относится  как отдельный правовой институт к комплексной отрасли права, ее регулирование подвержено влиянию  норм не только законодательства собственно по местному самоуправлению, но и норм различных правовых отраслей. При этом в ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ федеральный законодатель существенно ограничивает возможности органов государственной власти субъектов РФ регулировать вопросы организации местного самоуправления (к которым относится и муниципальная служба) только прямо установленными названным законом, допуская достаточно широкие полномочия по регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в сфере собственных предметов ведения субъектов РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Так как муниципальная служба направлена на осуществление местного самоуправления, регулируемого комплексной правовой отраслью, она подвержена (за исключением вопросов организации муниципальной службы) существенному влиянию различного отраслевого законодательства.

«Осуществление муниципальной службы существенно влияет на права граждан. Исходя из этого, возникают особенности правового регулирования данной деятельности - усиление влияния федерального законодательства, введение ряда ограничений и обязанностей для муниципальных служащих, обеспечивающих реализацию прав граждан, дополнительные требования к правовому регулированию муниципальной службы и деятельности каждого конкретного муниципального служащего, связанные с его работой в интересах населения муниципального образования, включение этических норм в правовые акты по муниципальной службе. Одним из важнейших принципов при регулировании муниципальной службы любыми правовыми актами является принцип приоритета прав и свобод человека. Все правовые основы муниципальной службы должны отвечать этому принципу и обеспечивать его реализацию»¹⁰.

Кроме того, и ограничения для  муниципальных служащих в целях  защиты их прав при осуществлении  данной специальной профессиональной деятельности могут вводиться только федеральными законами. Такое введение должно быть соразмерно защищаемым законом интересам других лиц и (или) государственной безопасности. Отсюда регулирование муниципальной службы требует особой взвешенности при введении любых правовых норм. Например, устанавливая время труда и отдыха муниципального служащего, необходимо, с одной стороны, обеспечить возможность гражданам обращаться в органы местного самоуправления, участвовать в осуществлении местного самоуправления, что предполагает работу ряда работников во время, соответствующее времени отдыха для иных лиц (вечерние или ранние утренние часы, выходные дни, ненормированные рабочий день), с другой стороны, затронуть права работника минимальным образом - установить скользящий график, или сдвинуть часы работы, или ввести иной необходимый режим, сохраняя для работника общую продолжительность рабочего времени за определенный период).

Самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своей деятельности, определении оргструктур для нее вносят свои особенности в правовое регулирование муниципальной службы - существенное значение в этом регулировании играют муниципальные правовые акты, включая устав муниципального образования.

Указанная особенность правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне (отсутствие учета всех факторов и практики применения в субъектах РФ федерального законодательства) требует от законодателя субъекта РФ очень грамотного и взвешенного принятия решений, отказа от желания регулировать «всё и вся», а от органов местного самоуправления своевременного реагирования на ущемление прав муниципального образования, при необходимости использования судебной защиты указанных прав вплоть до защиты конституционным правосудием.