Совершенствование механизма правового регулирования муниципальной службы

Как уже указывалось, организация муниципальной службы требует определенных материальных и финансовых ресурсов, и эти ресурсы должны быть не только предоставлены из местного бюджета, но и изначально определены муниципальными правовыми актами, т.е. должны быть установлены расходные обязательства местного бюджета в связи с муниципальной службой и определены муниципальные минимальные стандарты в области труда муниципальных служащих. Это специальный блок правового регулирования, зачастую упускаемый из вида и базирующийся на нормах Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ. Особенностью данного правового регулирования является разница, в правах муниципальных образований исходя из их бюджетной обеспеченности.

Принцип взаимосвязи государственной  гражданской службы и муниципальной службы также приводит к особенностям правового регулирования муниципальной службы, очевидно подчиняющегося в данном вопросе положениям федерального законодательства о государственной гражданской службе, что следует из повтора ряда норм указанного закона в более позднем Федеральном законе № 25-ФЗ.

Необходимость максимально обеспечить исключение конфликта интересов  и злоупотреблений на муниципальной  службе, условия для проявления муниципальным  служащим инициативы и заинтересованности в своей деятельности и ее результатах, повышения ответственности муниципальных служащих обуславливают такие особенности правового регулирования службы, как установление федеральным законом прав служащих, а также ограничений, запретов и обязанностей, умаляя в отдельных случаях права муниципальных служащих по сравнению с иными гражданами. Однако надо отметить, что данные запреты и ограничения являются достаточно стабильными, открытыми, в максимальной степени компенсируются иными условиями прохождения муниципальной службы и социальными гарантиями.

Правовой статус муниципальных  служащих определяет существенные особенности  правового регулирования муниципальной  службы. Он основывается на конституционных положениях и регулируется нормами, прежде всего муниципального права, также права административного и дополняется нормами трудового права. Надо указать на наличие специальных норм, касающихся государственных и муниципальных служащих в законодательстве об административных правонарушениях (как федеральном, так и субъекта РФ), в уголовном и уголовно-процессуальном законах.

В целях обеспечения  прав граждан на равный доступ к  муниципальной службе, а также  прав местного самоуправления регулирование общественных отношений по вопросам муниципальной службы основывается на двух базовых принципах. С одной стороны - установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой. С другой стороны - учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, исторических и иных местных традиций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях. Это обеспечивается наделением органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления полномочиями по регулированию вопросов муниципальной службы. Таким образом, правовое регулирование муниципальной службы является многоуровневым: федеральное, включая международные акты, субъектов РФ, муниципальное, а также в трудовых отношениях локальные акты муниципального образования и индивидуальные акты по труду, при этом федеральное законодательство составляет базу, стержень законодательного регулирования муниципальной службы. Источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от уровня регулирования, органа, принявшего нормативный акт, а также по приоритету отраслевой принадлежности. Особенности правового регулирования муниципальной службы должны в обязательном порядке учитываться органами местного самоуправления и муниципальными служащими и грамотно применяться.

Глава 3. Совершенствование механизма правового  регулирования муниципальной службы.

3.1. Предложения  по  совершенствованию правового  регулирования муниципальной службы.

За период с июля по декабрь 2011 г. федеральным законодателем введены следующие новшества. Из числа новшеств федерального законодательства в сфере правового регулирования муниципальной службы:

1. Федеральным законом  от 21.10.2011 № 288-ФЗ «О внесении  изменений в статью 3 Федерального  закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены изменения в части ограничений, связанных с муниципальной службой. Принятый федеральный закон вводит следующее ограничение: нельзя быть принятым или находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу. Кроме того, указанным федеральным законом установлен запрет на замещение должности главы местной администрации по контракту и, следовательно, нахождение на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования.

2. Федеральным законом  от 21.11.2011 № 329-ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" (далее – Федеральный закон № 329-ФЗ) внесены изменения, направленные на повышение эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых отдельными категориями должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

А именно изменения внесены  в федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О воинской обязанности и военной  службе", "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О противодействии коррупции" и целый ряд других, "О муниципальной службе в Российской Федерации" а также в Гражданский, Уголовный, Налоговый, Уголовно-процессуальный, Трудовой кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях.

Установлено, в частности, что лица, замещающие муниципальные  должности подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой  доверия в случае:

непринятия лицом мер  по предотвращению и (или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

непредставления лицом  сведений о своих доходах, об имуществе  и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе  и обязательствах имущественного характера  своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

участия лица на платной  основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением  случаев, установленных федеральным  законом;

осуществления лицом  предпринимательской деятельности;

вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов  иностранных некоммерческих неправительственных  организаций и действующих на территории РФ ее структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Лицо, замещающее муниципальную  должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

Указанным федеральным  законом унифицированы права, обязанности, ограничения и запреты, установленные  для муниципальных служащих и  лиц, занимающих муниципальные должности.Кроме  того, внесенными изменениями конкретизированы нормы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленные на урегулирование конфликта интересов на гражданской службе, определены взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.

Оценивая состояние  правового регулирования в рассматриваемой  сфере, также необходимо отметить существенное значение судебной практики по отдельным вопросам в области муниципальной службы, ставшим предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации. Так, например:

- Определением Верховного  Суда Российской Федерации от 09.04.2008 N 74-Г08-23 "Об отмене решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 22.01.2008 и удовлетворении заявления о признании недействующей части 1 статьи 13 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" от 11.07.2007 в части слов "владеющие государственными языками Республики Саха (Якутия)" определено, что установление субъектом Российской Федерации требования о владении государственным языком республики, входящей в состав Российской Федерации, является по существу ограничительным условием поступления на муниципальную службу, однако федеральное законодательство не содержит норм, предоставляющих законодателю субъектов Российской Федерации право каким-либо образом расширять либо дополнять объем предъявляемых требований к гражданам при поступлении их на муниципальную службу;

- Определение Верховного  Суда Российской Федерации от 04.02.2009 N 59-Г08-20 "Об отмене решения  Амурского областного суда от 30.10.2008 и отказе в удовлетворении  требований о признании недействующими статей 4, 5 Закона Амурской области "О муниципальной службе в Амурской области" от 31.08.2007 N 364-ОЗ и приложений N 1, 2, 4 к названному Закону в части классификации должностей муниципальной службы в Амурской области по категориям" признало, что введение Законом субъекта Российской Федерации в классификацию должностей муниципальной службы категорий муниципальных служащих не противоречит части 1 статьи 8 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ (предусматривающей подразделение должностей муниципальной службы лишь на группы), поскольку, исходя из системного анализа положений статей 5, 6, 7, части 2 статьи 8, статей 9 и 10 Федерального закона N 25-ФЗ, следует, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, который утверждается законом субъекта Российской Федерации и представляет собой классификацию должностей муниципальной службы не только по группам, но и по функциональным признакам в виде деления на категории (руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты);

- Определение Верховного  Суда Российской Федерации от 17.03.2010 N 44-Г10-5 "Об отмене решения Пермского краевого суда от 27.11.2009 и признании недействующим реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утв. Законом Пермского края от 01.07.2009 N 465-ПК" признало, что классификация должностей муниципальной службы по критерию "численность населения в муниципальном образовании" не предусмотрена федеральным законодательством и введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

- Определением Конституционного  Суда Российской Федерации от 16.12.2010 N 1611-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Субботкина Геннадия Петровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 13 Закона Красноярского края "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае" отмечено, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств муниципальным служащим дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся финансово-экономических возможностей, и такое изменение, осуществленное с учетом конституционных принципов равенства и социальной справедливости, право граждан на социальное обеспечение не нарушает (см. также определения от 11 мая 2006 года N 88-О, от 3 апреля 2007 года N 332-О-П, от 15 января 2008 года N 107-О-О и N 108-О-О, от 1 октября 2009 года N 1060-О-О);

- Определение Верховного  Суда Российской Федерации от 30.03.2011 N 44-Г11-7 "Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 20.01.2011, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта "в" части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 N 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае" установило, что нормативное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, устанавливающее иные квалификационные требования к должностям муниципальной службы по сравнению с квалификационными требованиями к должностям гражданской службы, установленными Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, т.к. не обеспечивает соблюдение принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации;

- Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2010 N 41-В10-17 установило прецедент в части включения в стаж муниципальной службы периодов работы на должностях в органах социальной защиты населения.

Вместе с тем, несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию вопросов муниципальной службы, в указанной сфере имеются определенные правовые коллизии.

1. Предусмотренный в  Федеральном законе № 273-ФЗ  такой способ предотвращения  и урегулирования конфликта интересов  как отвод и самоотвод (часть  5 статьи 11) не нашел своей регламентации в законодательстве о муниципальной службе.

2. Статья 8 Федерального  закона № 273-ФЗ обязывает муниципального  служащего – кандидата на вакантную  должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный  нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Однако Федеральный  закон № 25-ФЗ (пункт 8 части 1 статьи 12, статья 15, пункт 10 части 3 статьи 16) не приведен в соответствие с указанными положениями и предусматривает  предоставление таких сведений только самого муниципального служащего (кандидата на должность муниципальной службы), но не содержит аналогичного требования в отношении его родственников (супругов и несовершеннолетних детей).

3. Часть 6 статьи 8 Федерального  закона № 273-ФЗ устанавливает,  что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 561, принятый в целях реализации вышеуказанной нормы, действует только в отношении размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей. Данный указ не содержит указаний на осуществление правового регулирования аналогичных вопросов в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.