Советская модель организации местной государственной власти

Полномочия местного Совета депутатов  как советской государственной управленческой организации можно подразделить на две основных группы. В первую включались вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории. Ко второй группе   относились полномочия  исключительного характера, которые были присущи только данной организации. Речь, к примеру, шла о признании полномочий депутатов и решении вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов в соответствии с законодательством; об избрании исполнительного комитета местного Совета и изменении его состава, об образовании постоянных комиссий депутатов и изменении их состава; об отчетах о работе исполкомов и постоянных комиссий депутатов; о структуре и штатах исполкома, об утверждении и освобождении от должностей их руководителей; об избрании городского, районного суда, изменении его состава, утверждение председателя суда, заслушивание отчетов суда; утверждение текущих и перспективных планов экономического и социального развития территории; утверждение бюджета и отчета об его исполнении и т.д.4

Система местных Советов депутатов в регионе,  в крупном городском поселении и в сельском районе.

Как уже отмечалось выше, местные Советы депутатов рассматривались как органы  местной государственной власти в границах следующих административно-территориальных единиц -  край, область, автономная область, автономный  округ, город, район в городе, сельский район, сельский совет, поселок.

На уровне региона, возьмем, к примеру, Архангельскую область, функционировала следующая система органов местной государственной власти:

- областной Совет народных  депутатов;

- Ненецкий окружной Совет  народных депутатов;

- городские Советы народных  депутатов в городах областного  подчинения (к примеру, Архангельский  и Северодвинский городские Советы  народных депутатов);

-  районные Советы народных  депутатов в сельской местности;

- районные Советы народных  депутатов в городах (например, в  городе Архангельске, Северодвинске);

- городские Советы народных депутатов в городах районного  подчинения (к примеру, Онежский городской Совет народных депутатов);

- поселковые, сельские Советы  народных депутатов.

В основу  вышеизложенной системы местных Советов народных депутатов  лежал иерархический принцип ее построения, когда организации нижестоящего  уровня подчинялись в своей деятельности вышестоящему уровню и отчитывались перед ним за ее результаты. Чем был ниже уровень управления, тем меньшими функциями и правами наделялись местные Советы народных депутатов, тем меньшими возможностями для решения вопросов местного значения обладали эти управленческие государственные организации. Поэтому нередко они вынуждены были обращаться за помощью и поддержкой к хозяйственным организациям, функционировавшим в границах территории того или местного Совета народных депутатов.

Организационная структура местного Совета депутатов.

Особенность местного Совета депутатов  как советской управленческой организации состояла в том, что она совмещала в себе одновременно полномочия двух органов -  представительного и исполнительного.

Это означало следующее. Местный Совет депутатов представлял собой советскую общественно – профессиональную управленческую организацию. Ее общественный характер определялся тем, что   абсолютное большинство депутатов местного Совета осуществляли свои полномочия на общественных началах. Свидетельством того, что она представляла собой профессиональную управленческую организацию является наличие в ней, с одной стороны, депутатов, осуществлявших свои обязанности на постоянной основе. Они, как правило, занимали высшие управленческие должности в данной организации. Вместе с тем на работу в аппарат местного Совета депутатов нанимались  профессиональные советские управленцы.

Местный Совет депутатов разрабатывал и  принимал решения, выполнение которых возлагалось как на свои собственные структурные подразделения (к примеру, исполнительный комитет местного Совета депутатов,  постоянные депутатские комиссии  др.), так и на другие организации, которые располагались на его территории.

В то же время отсутствовало, как это принято в практике муниципального управления, разделение местной публичной власти на представительные и исполнительные органы, т.е. на две самостоятельных  муниципальных управленческих организации. При этом  исполнительный орган местной публичной власти (один вид муниципальной управленческой организации) должен был исполнять решения, принимаемые другим органом – представительным (другой вид муниципальной управленческой организации) и был подотчетен ему.

Советская организация местной государственной власти не предусматривала такого деления. Поэтому организационная структура местного Совета депутатов представляла собой, с одной стороны, совокупность структурных органов и должностных лиц, осуществлявших представительные функции (полномочия), а с другой – совокупность структурных органов, подразделений и должностных лиц, выполнявших исполнительно-распорядительные функции. И при этом она базировалась одновременно на общественном и профессиональном характере деятельности местного Совета депутатов. Депутатский корпус в абсолютном своем большинстве принимал участие в работе местного Совета депутатов на общественных началах. И лишь незначительная его часть состояла из управленцев, осуществлявших в нем свою деятельность на профессиональной  (платной) основе.

 Для выполнения представительских  функций местный Совет депутатов (его состав колебался от 15 до 600 депутатов) избирал  своего руководителя  и исполнительный комитет,  который  и возглавлял данный структурный  орган. Из числа депутатов избирались  заместители председателя исполкома, секретарь исполкома. Они осуществляли  свою деятельность на постоянной  профессиональной основе.

Местный Совет из состава депутатов формировал постоянные комиссии, председатели которых работали  на общественных началах.  Постоянные депутатские комиссии выполняли три основных функции: подготовительную, контрольную, организационную. На постоянные комиссии возлагалось:

- разработка предложений и внесение вопросов  для рассмотрения их на сессии местного Совета депутатов, на заседаниях исполкома, постоянной комиссии;

- подготовка заключение по вопросам, выносимых на рассмотрение вышеназванных органов местного Совета депутатов;

- оказание содействия государственным органам и организациям, а также депутатам местного Совета депутатов в их работе по выполнению решений Совета депутатов, постоянной комиссии, наказов избирателей;

- осуществление контроля за деятельностью структурных органов и подразделений исполкома, предприятий, учреждений и организаций в части  выполнения решений местного Совета депутатов.

Из числа депутатов, как правило, создавались территориальные депутатские группы. Они  были призваны осуществлять на местах контроль за исполнением решений местного Совета депутатов, оказывать практическую помощь в разрешении вопросов местного значения. В  практике депутатской деятельности использовалась и такие формы, как депутатские посты,  выездные заседания постоянных комиссий, отчеты перед избирателями и др.

Практически в каждом местном Совете депутатов формировалась депутатская группа из числа депутатов – членов КПСС. Ее основная задача состояла в проведении политики КПСС на местном территориальном уровне. Практически все основные вопросы деятельности местного Совета депутатов, включая организационно-кадровые, предварительно рассматривались на заседании партийной  депутатской группы.

Основной формой работы депутатского корпуса в местном Совете депутатов  являлась сессия. Определялось их минимальное число.  Для краевых, областных, окружных, городских, районных, районных в городах местных Советов депутатов – не реже четырех раз в год, для поселковых и сельских Советов депутатов – не менее шести раз в год.

В состав  исполнительного комитета местного Совета депутатов в обязательном порядке входили председатель исполкома, его заместители, секретарь исполкома, руководители основных структурных подразделений исполкома (они  также были депутатами), представители рабочего класса, или крестьянства, интеллигенции, партийных комитетов.

Исполком в своей деятельности был подотчетен как местному Совету депутатов, его избравшему, так и  исполкому вышестоящего местного Совета депутатов. Он был наделен правом решения всех вопросов, отнесенных к ведению местного Совета депутата, за исключением тех, которые должны решаться только на сессии местного Совета депутатов. Вместе с тем следует подчеркнуть, что у местного Совета депутатов и его исполнительного комитета не могло быть равенства полномочий, так как  решения местного Совета депутатов были обязательны для выполнения  его исполнительным органом.

Решения местных Советов депутатов устанавливали ряд специальных полномочий исполкомов. К их числу, в первую очередь, следует отнести:

- разработку проектов  плана социально-экономического  развития территории и бюджета  местного Совета депутатов;

- подготовку плана мероприятий  по выполнению наказов избирателей;

- назначение и освобождение  от должности некоторых работников, руководителей организаций, непосредственно  подчиненных местному Совету  депутатов;

-  осуществление мероприятий  по подготовке и проведению  выборов в местные органы власти  и др.

Деятельность исполкомов строилась по двум основным направлениям. Первое - организационное обеспечение работы местных Советов депутатов, депутатского корпуса. На исполкомы возлагались созыв,  подготовка и проведение сессий местных Советов депутатов, организация выполнения решений местных Советов депутатов, координация работы постоянных комиссий, оказание содействия депутатам в осуществлении их полномочий. Второе направление состояло в обеспечении функций местных Советов депутатов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории.

Если же рассматривать вопрос о непосредственных полномочиях исполкомов, то их объем определялся статусом и ролью местного Совета депутатов в иерархии данных органов государственной власти.

К примеру, на исполкомы районных и городских Советов депутатов, кроме выполнения присущих для всех исполкомов общих функций, дополнительно   возлагалось  решение таких вопросов, как:

- оказание единовременной  помощи гражданам в случаях  непредвиденных обстоятельств;

- распределение жилищного  фонда, принадлежащего местному  Совету депутатов; 

- выдача единых ордеров  на заселение жилой площади; 

- принятие решений об  организации жилищно-строительных  и иных кооперативов и  регистрации  их Уставов; 

- установление опеки и  попечительства;      

- рассмотрение жалоб на  постановления комитета народного  контроля о привлечении к ответственности  должностных лиц и др.

 Структура аппарата  исполкомов состояла из управлений  и отделов, которые являлись органами  функционального или отраслевого  назначения.

К примеру, в составе исполкома городского Совета депутатов, как правило, формировались следующие структурные подразделения: 

а) плановая комиссия;

б) отделы либо управления:  внутренних дел, капитального строительства, по делам строительства и архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства, торговли;

в) отделы:  финансовый, по труду, социального обеспечения, по учету и распределению жилья, народного образования, культуры, загса, здравоохранения.

 На уровне районных  Советов депутатов в сельских  районах в составе исполкомов, кроме вышеперечисленных структурных  подразделений, дополнительно создавалось  управление сельского хозяйства. В то же время не формировался  отдел (управление) капитального строительства.

 

1.2 Особенности советской организации местной государственной власти

Советы депутатов в Конституции СССР определялись в   качестве  политической основы конституционного устройства страны. В то же время статья 6 Конституции СССР закрепляла положение, согласно которому руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы  являлась Коммунистическая партия Советского Союза. Это означало партийное руководство деятельностью Советов депутатов, в том числе и местных Советов, что ограничивало возможности эффективного использования их потенциала как управленческой организации.

 Местные Советы  являлись  неотъемлемым элементом системы  государственной власти. Они не  были органами местного самоуправления, а представляли государственную  власть на местах. В крупном  городе, как правило, система местной  государственной власти представляла  собой городской Совет депутатов  и районные в городе Советы  депутатов. Довольно часто в нее  входили поселковые и сельские  Советы депутатов, территория которых  была подведомственна городскому  Совету депутатов. В сельском  районе в системе органов местной государственной власти входили городские, поселковые, сельские Советы депутатов. В этой системе была своя четкая иерархия – местные Советы депутатов нижестоящих уровней находились под руководством местных Советов вышестоящего уровня, а те, в свою очередь, подчинялись в своей работе областным, краевым, республиканским органам государственной власти5.