Строящаяся автомагистраль Москва — Санкт-Петербург

Таблица 1. Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера.

2. Государственное частное партнёрство в России

 История вопроса

Государственно-частное партнерство – вещь для России относительно новая. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первые шаги по формализации ГЧП были приняты в не столь уж далеком 1981 году. В нашей же стране это понятие в узком смысле (если не ограничиваться понятием «концессия») впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 году в Санкт-Петербурге.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако, нельзя считать любое взаимодействие государства и частного капитала это ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) – наиболее типичный пример.

В мире сейчас нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство. В некоторых развитых странах – признанных лидерах по степени развития ГЧП – единого закона нет, а основные принципы его заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы. Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом («снизу»), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных – Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них «сверху». Другими словами в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.

Из стран бывшего СССР законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах РФ, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов, в России действуют также Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП. В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон РФ от 22.07.2005 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории – тоже вариант ГЧП в широком смысле).

Федеральный закон о ГЧП

Сейчас на рассмотрении в правительстве РФ находится проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным. В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому не удивительно, что в них много противоречий. Соответственно, применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов. Новый закон (при условии его качественной проработки) сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, а это скажется на российском инвестиционном климате позитивно.

Изначально планировалось, что подготовленный Минэкономразвитием законопроект будет регулировать ГЧП только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях – по схеме «Построй-Управляй-Передай». Но после совершенно оправданных и разумных правок Минюста было решено распространить действие закона и на федеральный уровень. Запрет бизнесу получать объекты федерального уровня в собственность, как нам представляется, связан не только и не столько с заботой о населении (опасения по поводу роста тарифов за пользование объектами и т.д.), сколько с боязнью перед частным капиталом. Законодатели, судя по всему, пока не готовы воспринимать бизнес как ответственного и равнозначного партнера.

В первой редакции федеральный закон о ГЧП был представлен Министерством экономического развития РФ в июле прошлого года, во второй – в ноябре 2012 года. 7 марта 2013 года кабинет министров рассматривал третью редакцию закона – его представляло уже не Минэкономразвития, документ шел непосредственно от правительства РФ. В этом варианте (в отличие от предыдущей версии законопроекта) не будет запрета передавать в частные руки объекты жилищно-коммунального хозяйства. Сейчас ГЧП в данной сфере регулируется законом о концессиях, то есть право собственности на объекты ЖКХ закрепляется за публичным партнером. Важным новшеством будущего закона должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта: предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.

Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий из его области применения проекты ГЧП, реализуемые за счет «бюджетных ассигнований инвестиционных фондов». По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях.

ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства» предполагает принятия большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Также ожидается, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП. Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера, наряду с ЖКХ, была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Все вышеуказанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.

С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 года) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. Также в полномочия субъектов федерации входит разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью. После подписания закона Правительству необходимо будет принять ряд постановлений, конкретизирующих следующие процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон – задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.

Обобщая вышесказанное, можно дать следующее определение ГЧП:

государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.

1.3 Созданные структуры и принятые программы в интересах развития ГЧП в России

Помимо создания юридических рамок ГЧП, в России сформирован ряд структур, занятых в соответствующей области, а также реализуются программы, направленные на содействие органам местного самоуправления в развитии ГЧП.

Одну из ведущих ролей в плане развития ГЧП российские власти отвели Внешэкономбанку (ВЭБ). ВЭБ является государственным банком, основная задача которого — финансирование государственных инфраструктурных проектов. Банк не может передавать финансовые средства непосредственно органам местного самоуправления, однако осуществляет финансирование через структуры, отвечающие за реализацию соглашений о ГЧП. По этой причине в структуре ВЭБ недавно создан центр ГЧП. Задачей данного подразделения является консультирование органов местного самоуправления по вопросам реализации проектов ГЧП (во Франции приблизительно аналогичные функции выполняет Миссия по поддержке ГЧП), которые с высокой степенью вероятности будут приняты Инвестиционным фондом РФ.

За последние годы ВЭБ внес значительный вклад в финансирование важных инвестиционных проектов в России, например, строительство магистрали Москва — Санкт-Петербург, создание Индустриального парка в Калуге, строительство 3-го терминала в «Шереметьево» и т.д.

В недавнем прошлом ВЭБ разработал новые методы стимулирования процессов развития ГЧП в России. Так, с августа 2010 г. ВЭБ стал единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов РФ по формированию инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях ГЧП. Задачей ВЭБ является экспертиза проекта вплоть до момента его финансирования (через Инвестиционный фонд), включая презентацию потенциальным инвесторам. Кроме того, ВЭБ оказывает содействие местным властям в разработке региональных законодательных актов в области ГЧП в рамках реализуемого совместного с Программой развития ООН проекта, финансируемого Агентством США по международному развитию (USAID).

Аналогичным образом были запущены программы разработки и реализации проектов ГЧП на федеральном уровне. В целом, в интересах развития подобных проектов в регионах предусматривается выделять по 2 млрд руб. (50 млн евро) ежегодно в течение 5 лет, для Москвы только в 2011 г. предусмотрено специальное финансирование в объеме 900 млн руб. (22,5 млн евро).

Говоря о Москве, в особенности принимая во внимание недавние изменения в ее руководстве, следует выделить 6 отдельных областей:

• окружающая среда, очистка сточных вод, вывоз ТБО;

• энергетическая эффективность, тепловые сети, уличное освещение;

• инфраструктура путей сообщения, жилье, индустриальные парки;

• городской транспорт, аэропорты, автодороги;

• медицинская и социальная инфраструктура;

• инфраструктура руководства государства.

ВЭБ осуществляет деятельность также в области подготовки кадров. Банк намерен открыть кафедру «Государственно-частное партнерство» по подготовке кадров и повышения квалификации в Финансовом университете при Правительстве РФ. ВЭБ также разрабатывает собственные учебные и методические пособия на тему ГЧП для органов местного самоуправления и подчиненных им структур. ВЭБ также приглашает к сотрудничеству по указанным вопросам с компетентными финансовыми властями. В Интернете создан специализированный сайт, посвященный вопросам ГЧП (ppp-inrussia.ru).

ВЭБ проявляет повышенную заинтересованность в развитии сотрудничества с французскими организациями, что особенно актуально для нашей страны с учетом имеющегося опыта ГЧП. Одним из первых шагов в направлении развития такого сотрудничества стало создание «совместного предприятия» ВЭБ совместно с компаниями "Caisse des Dépôts" и "EGIS", задачей которого является углубление взаимодействия по вопросам развития ГЧП в России.

Благоприятная для развития ГЧП в России атмосфера находит свое отражение в деятельности органов государственного управления РФ. В особенности это касается Государственной думы, которая одобряет деятельность органов местного самоуправления по принятию законодательных актов в сфере развития ГЧП.

Аналогичный подход к развитию в России ГЧП характерен и для различных министерств и ведомств, так или иначе имеющих отношение к данному виду деятельности. В разработанных некоторыми из министерств программах данная схема привлечения частного капитала занимает значительное место.

Так, Министерство регионального развития разработало «Комплексную программу модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы». В указанный период министерство рассчитывает на создание органами местного самоуправления специализированных предприятий в формате открытых акционерных обществ, управляющих услугами ЖКХ. В уставной капитал таких предприятий предполагается привлекать также иностранные инвестиции. Одной из приоритетных сфер деятельности в контексте развития регионов Министерство рассматривает водоснабжение.

С целью реализации обозначенных задач Министерство реализует ряд проектов по финансовой поддержке упомянутой программы. Среди них можно назвать программу модернизации ЖКХ, на реализацию которой предполагается выделить около 21 млрд руб. в течение 3 лет, программу «Чистая вода» стоимостью 9 млрд руб. (на 3 года), целью которой является финансирование проектов строительства станций очистки воды с привлечением частного капитала, программа модернизации электросетей, финансируемая в размере 10 млрд руб. в форме бонификации ссудного процента и 5 млрд руб. за счет частных безвозмездных капиталовложений и реализуемая в контексте региональной программы и Федерального закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».

Министерство экономического развития позиционирует себя в качестве структуры, ответственной за реализацию вопросов ГЧП в России. В этой связи Министерство участвует в руководстве деятельностью федерального Инвестиционного фонда, в задачи которого входит финансирование масштабных инфраструктурных проектов. Фонд рассматривается в качестве основного инструмента продвижения проектов ГЧП благодаря имеющейся в наличии финансовой поддержке федерального уровня. В 2012 г. планируется зарезервировать часть финансовых средств для финансирования региональных программ, реализуемых по формам ГЧП.