Местные налоги

     Местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение Конституции. Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них.

     Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

     Становление и развитие местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире - одна из наиболее актуальных проблем для России. Насколько будет развито местное самоуправление, в том числе и в финансово-экономическом плане, настолько будет сильна российская государственность. От этого специфического уровня власти зависит успех всех реформ в стране, стабильность в обществе, будущее государства. «Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно, - утверждает Президент Российской Федерации В.В. Путин, - именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс контроля за властью»².

     Положение местного самоуправления в системе российской государственности и гражданского общества требует от государства законодательных гарантий и закрепления обязанности органов государственной власти обеспечить надлежащие условия его развития, что, в свою очередь, предполагает право муниципальных образований на достаточные собственные финансовые ресурсы. Наличие достойного финансового обеспечения является важнейшим практическим воплощением конституционных гарантий самостоятельности и независимости любых публично-правовых образований, в том числе и муниципальных. Без укрепления финансовой основы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетных полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности местного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службами общественных услуг населению.

     Между тем практика показывает, что в настоящее время в результате проводимых в Российской Федерации бюджетной и налоговой реформ финансовая основа местного самоуправления существенно ослаблена.

     Следствием проводимой в последние семь лет налоговой реформы стало изменение структуры налоговых доходов разных уровней бюджетной системы. Налоговая реформа имеет свои положительные результаты, но вместе с тем в принятых главах кодекса имеют место и существенные недостатки, что приводит к неоднозначности трактовки и ряда норм, нестабильности поступлений в бюджет, сложности налогового администрирования, и, как следствие, к негативному отношению к реформам законопослушных налогоплательщиков.

     В ходе проводимой налоговой реформы исполнительной властью ставились следующие задачи.

     Задача первая - ослабление налогового бремени, которое предполагает как снижение ставок по основным налогам, так и существенное уменьшение налоговой нагрузки на бизнес в целом.

     Задача вторая - создание равных условий конкуренции, повышение уровня нейтральности налоговой системы по отношению к решениям хозяйствующих субъектов. В этой части важны такие мероприятия как ликвидация офшорных зон, сокращение льгот, отмена налогов с оборота.

     Третья задача - упрощение налоговой системы, сокращение числа налогов и максимальная унификация правил налогообложения.

     Задача четвертая была обозначена в правительственной программе как «Улучшение налогового администрирования», сужение возможностей для уклонения от уплаты налогов, повышение уровня собираемости.

     И, наконец, последняя задача - обеспечение стабильности налоговой системы.

     Указанные цели последовательно реализовывались, начиная с 2001 года. Первый этап налоговой реформы был наиболее радикальный - это 2001-2002 годы. Именно здесь были предприняты основные изменения налогового законодательства, был реформирован НДС, налог на доходы физических лиц, появился единый социальный налог, была отменена часть оборотных налогов и проведена существенная реформа акцизов.

     В 2002 году также был реформирован налог на прибыль, введен НДПИ. В связи с этим были отменены часть налогов на пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на нефть.

     На следующем этапе реформы указанные тенденции были продолжены, отменен налог на покупки иностранных денежных знаков, окончательно отменен налог на пользователя автомобильных дорог.

     Введение транспортного налога также сопровождалось отменой трех региональных налогов: налога на владельцев автотранспортных средств, налога на приобретение автотранспортных средств и налога на отдельные виды автотранспортных средств. Существенно изменился порядок взимания акцизов на нефтепродукты. Уплату акциза перенесли с производителей на операторов оптово-розничного рынка, имеющих свидетельство на совершение операций с нефтепродуктами. Был существенно реформирован единый налог на вмененный доход.

     В целом на предыдущем этапе произошла централизация налоговых полномочий, были отменены многочисленные региональные налоги и местные сборы, а также произошла ликвидация внутренних оффшоров.

     И, наконец, в 2005-2006 годах эти изменения, особенно в части изменения налоговой юрисдикции, то есть полномочий регионов и муниципалитетов были уже окончательно закреплены в Налоговом кодексе как составляющие реформу федеративных отношений.

     В ходе проводимой налоговой реформы произошла централизация всех налоговых полномочий на федеральном уровне. Однако снижение налогового бремени происходило в основном за счет отмены региональных и местных налогов и сборов. Это вызвало диспропорцию в налоговых полномочиях. В расширенном бюджете на 2000 год федеральные налоги и сборы составляли 89 процентов от всей суммы налоговых поступлений. В 2006 году эта доля уже составляла 92,9 процента.

     Таким образом, одной из основных проблем местного самоуправления в настоящее время является несоответствие имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов исполняемым ими полномочиям ³.

     За прошедшие годы в результате систематического недофинансирования долги местных бюджетов накапливались и в настоящее время во многих муниципальных образованиях составляют сумму, близкую или даже равную годовому местному бюджету.

     Более 90% налоговых доходов местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов от местных налогов составляют менее 3% всей доходной части. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как показала практика, не гарантирует сбалансированности местных бюджетов за счет закрепления за ними на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, а также регулирующих налогов. Это не только сохраняет тенденцию к росту муниципального долга, но и не создает заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии доходной базы.

     Вместе с тем обеспечение реальной независимости местного самоуправления в качестве основного источника их доходов предполагает именно поступления от местных налогов и сборов, самостоятельно управляемых органами местного самоуправления. Существует проблема недостаточности собственных доходов на местном уровне. Мокрый В.С. - председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления приводит такие данные: «... Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 15% расходных потребностей местных бюджетов... около 95% муниципальных образований являются дотационными.».

     За последние несколько лет удельный вес расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ постоянно возрастал, что связано, главным образом, с передачей в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социального назначения. За эти же годы доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета государства не только не возросла, а даже сократилась. В первую очередь это произошло за счет уменьшения количества местных налогов и сборов и ухудшения их собираемости. Вследствие этого увеличился дефицит местных бюджетов и соответственно возрос объем дотаций, получаемых муниципальными образованиями от субъектов РФ. К тому же местное самоуправление исполняет ряд государственных полномочий без всякой их передачи и финансовой поддержки. Содержание государственных ветеринарных и семенных инспекций, государственной службы гостехнадзора, содержание и обслуживание системы ГАС «Выборы», учет военнообязанных, приписка граждан к призывным участкам, призыв и отправка в ряды Российской Армии производится за счет муниципальных бюджетов. Можно привести еще множество и других таких примеров.

     Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, требует, чтобы осуществление государственных полномочий, как правило, возлагалось на органы власти, наиболее близкие к гражданам (статья 4 п.3) и чтобы финансовые средства органов местного самоуправления были соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (статья 9 п.2).

     В принципе, дотационность местного бюджета - это нормальное явление. Во всем мире большинство муниципалитетов получает дотации от государства. Если объем дотаций известен и прогнозируем, то муниципальной власти почти безразлично, какую часть своих доходов она получает из собственных источников и какую в виде дотаций. Важно лишь, чтобы общая сумма доходов местного бюджета была достаточной для осуществления функций, возложенных на органы местного самоуправления.

     Совсем иная ситуация имеет место в России. Дотационность местных бюджетов без гарантий получения планируемых дотаций ведет к финансовой нестабильности, делает невозможным перспективное планирование экономического и социального развития на муниципальном уровне и, что самое главное, порождает незаинтересованность органов местного самоуправления в наращивании собственного доходного потенциала и экономии бюджетных расходов. Если усилия в этом направлении будут приводить не к улучшению качества жизни населения на муниципальной территории, а к сокращению объема дотаций от государства, то иждивенческая позиция местной власти становится вполне оправданной.

     В тоже время во многих развитых странах Запада местные налоги являются одним из основных источников доходов органов местного самоуправления. В Канаде местные налоги составляют около 75% доходов местных органов самоуправления, в США - около 60%, Великобритании - 30-40%.

     В США каждый орган местного самоуправления может формировать свой собственный бюджет, вводить налог и реализовывать различные действия по обеспечению поступлений в бюджет, а также устанавливать величину расходов полученных средств.

     Главный среди местных налогов в развитых странах, безусловно, налог на недвижимое имущество, величина которого тесно связана с характером землепользования. В США, например, этот налог включает в себя огромное множество отдельных налогов, так как почти все территории, обладающие правом вводить местные налоги, взимают свои собственные налоги на имущество. Налог на имущество во всех случаях является определенным процентом от оценочной стоимости.

     Важной особенностью поимущественного налога, отличающей его от других налогов, является то, что он взимается в соответствии с экономическим состоянием собственности, а не исходя из потока поступления средств. Штаты придают особую важность поддержанию этого налога как главного источника поступлений в местные бюджеты. Это выражается в следующем. Наиболее непопулярным данный налог является у пожилых домовладельцев, живущих лишь на свою пенсию и испытывающих недостаток в текущих доходах. Для таких налогоплательщиков во многих штатах существуют налоговые преференции, называемые «предохранителями» и направленные на их защиту от чрезмерного налогового бремени. Льготы предоставляются в зависимости от суммы дохода. В результате органы местного самоуправления имеют возможность повышать свои налоги без усиления налогового бремени малообеспеченной части населения.