Особенности местного налогообложения в России и пути его совершенствования

«Бухгалтерский учет и налоги. Документы. Комментарии. Методические рекомендации»  №8 / 2004 г.

Особенности местного налогообложения в России и пути его совершенствования

Лысов Е.А.,

аспирант кафедры «Налоги и налогообложение»

Финансовой академии при Правительстве РФ, аудитор

Конституция Российской Федерации предоставила органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления определенные права и полномочия на подведомственной им территории и возложила на них соответствующие обязанности и ответственность. Муниципалитеты обязаны в полном объеме решать вопросы местного значения. Реализация законодательно закрепленного права каждого административно-территориального образования на экономическую самостоятельность немыслима без наличия у каждого органа власти собственного бюджета и права его составления, утверждения и исполнения без вмешательства извне.

Достаточное финансовое обеспечение – важнейшее практическое воплощение конституционных гарантий самостоятельности и независимости органов местного самоуправления. Все население России проживает на территории тех или иных муниципальных образований. В связи с этим местное самоуправление является значимым звеном по реализации социальных программ в отношении населения России.

Для реализации данных социальных программ местное самоуправление должно обладать достаточными и стабильными источниками финансирования. Практика показывает, что доходы значительной части органов местного самоуправления не покрывают минимально необходимых расходов. Последствия таких диспропорций очевидны: от открытого гражданского протеста до маскировки налогов и сборов под иные, на первый взгляд законные, формы получения доходов.

Местные налоги и сборы наиболее приемлемы для органов управления потому, что их администрирование, в отличие от других источников доходов, находится в исключительной компетенции соответствующего органа. Этот орган уполномочен решать, в какие сроки и в каких размерах получать эти доходы и получать ли их вообще. Обеспечение реальной независимости нецентральных органов управления предполагает поступления от налогов и сборов, самостоятельно регулируемых этими органами, между тем как в настоящее время доходная база местных финансов не формирует даже минимальный бюджет.

Таким образом, можно сделать неутешительный вывод: на региональном и местном уровнях существует проблема недостаточности собственных доходов.

В современных условиях проведения административной реформы в стране проблема недостаточности собственных доходов местных бюджетов может отрицательно сказаться на всех направлениях проведения административной реформы.

В Российской Федерации 89регионов и большое количество муниципальных образований*. В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается выделение таких муниципальных образований, как муниципальные районы и поселения.

В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о формировании доходной базы бюджетов новых муниципальных образований, в частности, поселений. Кроме того, новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» построена на признании положения статьи 12 Конституции РФ, а именно: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, со стороны государства исключается контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения, в том числе и по налогообложению. Статья 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе устанавливают местные налоги и сборы. При этом каких-либо ограничений приведенная конституционная норма не содержит. Как показывает исторический опыт, право обложения налогами и сборами в России принадлежало органам местного самоуправления – общинам – изначально, и государственная власть постепенно все больше вмешивалась в дела самоуправляющихся общин, ограничивая их фискальные полномочия при помощи различных юридических механизмов.

Правительством РФ в Государственную Думу РФ внесен законопроект о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части реформирования межбюджетных отношений и финансовых основ местного самоуправления.

Целью данной реформы является создание и введение, начиная с 2006 года, новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ, разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Законопроект, кроме федерального бюджета и бюджетов субъектов российской Федерации, предусматривает разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) – муниципальных районов и поселений. Одна из идей реформы местного самоуправления заключается в том, как обеспечить в необходимом объеме финансирование муниципалитетов и из каких источников.

Данный законопроект устанавливает, что проценты распределения налоговых доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов будут установлены в Бюджетном кодексе РФ. В настоящее время эти проценты могут изменяться ежегодно в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. По федеральным и региональным налогам данные проценты применяются с 1 января 2005 года, по местным налогам только с 1 января2006 года. До введения в действие данных положений доходы от местных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по ставкам, установленным представительными органами муниципальных образований. Доходы от региональных налогов и сборов могут зачисляться в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 год. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 год.

По данным нормативам более 50 %поступлений от единого налога на вмененный доход и упрощенной системы налогообложения будут поступать в местные бюджеты.

Принятие законопроекта дает следующие преимущества:

региональные налоги полностью поступают в региональные бюджеты, а местные налоги – в местные бюджеты. Таким образом, у всех уровней государственного и муниципального управления появляется стимул развивать собственную налоговую базу. Кроме того, обеспечивается стабильность поступлений налоговых доходов в соответствующие бюджеты;

органам государственной власти субъектов РФ предоставили право полностью или частично передавать свои налоговые доходы в соответствующие местные бюджеты;

поступления от применения упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход зачисляются исключительно в региональный и местный бюджет;

число местных бюджетов возрастет с 11–12 тысяч до 28–30 тысяч.

Таким образом, предварительные расчеты показывают, что финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления в новых условиях будет обеспечено в том числе за счет налоговых доходов местных бюджетов в сумме 483,9 млрд. руб.

Кроме того, законопроектом уточняется понятие «собственные доходы бюджетов» (под которыми понимаются все виды доходов, за исключением субвенций на реализацию «делегированных» полномочий) и «безвозмездные перечисления» (в частности, из состава финансовой помощи бюджетам других уровней исключаются субвенции на выполнение «делегированных» полномочий).

Одновременно в БК РФ предполагается ввести нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предлагается передать полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации вменяется обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным)нормативам отчислений не менее 20 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней (типов);

определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе – перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.

Законопроектом также предусматривается отказ от практики централизации местных (региональных)налогов в бюджеты более высокого уровня. Вместе с отказом от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных (местных) налогов и установления БК РФ нормативов по целому ряду налоговых доходов на уровне 100 %,это означает существенный шаг к реализации принципа «один налог – один бюджет».

Реформирование местного налогообложения в России в обязательном порядке должно быть связано с укреплением финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи. Для дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований введены ограничения по установлению расходных обязательств. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, собственные доходы которых более чем на 50 %формируются за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, предложено введение обусловленности получения указанных дотаций выполнением плана оздоровления государственных финансов. Бюджетные ссуды предлагается заменить бюджетными кредитами с повышением ответственности за их своевременное погашение.

Законопроектом предложена новая глава 19-1, регулирующая статус и функции временной финансовой администрации. Введение временной финансовой администрации производится на срок до 1 года решением арбитражного суда в случае, если просроченная задолженность субъекта Российской Федерации (муниципального образования) превышает 30 % собственных доходов соответствующего бюджета.

Определено понятие и состав указанной задолженности, а также установлены функции и полномочия временной финансовой администрации. Основными из них является разработка и контроль за реализацией согласованного с органами государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и кредиторами данного субъекта Российской Федерации (муниципального образования) плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования),обеспечивающий реструктуризацию и поэтапное погашение просроченной задолженности, а также общее оздоровление соответствующего бюджета. Ввести порядок временного осуществления бюджетных полномочий предполагается только с2007 года, что является не совсем понятным. По официальным данным Минфина России отношение долгов к собственным доходам бюджета у 34 субъектов Федерации на 1 января 2004 года превышает 30 %.

Таким образом, в рамках бюджетного законодательства предусматривается переход на принцип «один налог –один бюджет». Также установлены проценты распределения налогов в пользу бюджетов муниципальных образований. Вместе с тем, изменений в налоговом законодательстве в части введения наиболее эффективных механизмов налогообложения пока не предвидится. В статье 15 части 1 НК РФ, которая должна вступить в силу после введения части 2 НК РФ, закреплено пять местных налогов и сборов, а именно: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. В сравнении с ныне действующим перечнем и учитывая реальные поступления от налогов, такой подход представляется несправедливым по отношению к муниципальным образованиям и прямо нарушающим Конституцию РФ в части гарантирования права на местное самоуправление, лишая его самостоятельной финансовой основы.

В настоящее время в налоговой системе России перечень местных налогов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований, установлен в статье 21 Закона РФ от 27.12.91 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации». В данной статье приведен перечень из трех налогов и одного сбора**.

Вместе с тем, несмотря на отмену многих местных налогов и сборов, организации следует учитывать положения статьи 87 НК РФ. В соответствии с данной статьей «налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки». В соответствии с пунктом 27 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.01 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой НК РФ» «при толковании статьи 87 НК РФ судам необходимо исходить из того, что она имеет своей целью установить давностные ограничения при определении налоговым органом периода прошлой деятельности налогоплательщика, который может быть охвачен проверкой, и не содержит запрета на проведение проверок налоговых периодов текущего календарного года».

Таким образом, вопросы правильности исчисления и уплаты сборов могут быть затронуты налоговыми органами при проведении налоговых проверок. МНС России ежегодно составляет план контрольных мероприятий. Один из пунктов такого плана на 2004 год – проверка правильности исчисления местных целевых сборов. С ней налоговые органы придут на предприятия, у которых в течение последних трех лет в разных городах и районах были структурные подразделения. В этой связи для многих организаций актуальной проблемой является проведение инвентаризации всех заплаченных местных целевых сборов. Если по ним есть задолженность, то нужно успеть погасить ее до прихода проверяющих.