Особенности местного налогообложения в России и пути его совершенствования

Важность проблемы заключается ив том, что истинная цель проверяющих – доначислить налог на прибыль, так как местные сборы включаются в состав прочих расходов организации на основании пункта 1 статьи 264 НК РФ.

Вместе с тем, проведение инвентаризации и уплата причитающихся сборов в бюджет не будет означать, что фирма обезопасила себя от претензий налоговых органов. Речь идет о местных сборах на содержание милиции, благоустройство территорий, нужды образования и прочие цели. С 2004 года они отменены, благодаря чему, собственно, и попали в качестве первоочередного предмета проверки в план налоговых органов. Устанавливали эти сборы местные власти, везде – на свой манер, благо закон об основах налоговой системы ограничивал их лишь в размере ставки. Подпункт «ж» статьи 21 Закона РФ от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» гласил, что «ставка сборов в год не может превышать … для юридического лица 3 процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда».

Местные власти в большинстве своем поняли это правило буквально. Они предписывали определять сумму сбора исходя из пересчитанного по МРОТ фонда оплаты труда фирмы в целом. Даже если на их территории находится всего лишь один из ее филиалов. Некоторые местные органы самоуправления сделали в своих нормативных актах оговорку о том, что «сбор рассчитывается исходя из умноженной на МРОТ среднесписочной численности  сотрудников филиала, а не всей фирмы». Налоговые органы сделали иной вывод: «сколько бы у фирмы не было филиалов, всего она должна заплатить целевых сборов за год максимум 3 процента от рассчитанного исходя из МРОТ годового фонда оплаты труда».

Налоговые органы могут признать неправомерным уменьшение налогооблагаемой прибыли на перечисленные филиалами суммы другого местного сбора – на уборку территории. В 2003 году его размер для фирмы тоже был ограничен – максимум 1,5 процента уже от реального фонда оплаты труда.

Два налога и один сбор являются обязательными для местных органов самоуправления: земельный налог, налог на имущество физических лиц и регистрационный сбор с предпринимателей. Налог на рекламу может взиматься по усмотрению местных органов самоуправления.

В этой связи доля собственных налоговых доходов местных бюджетов находилась и находится на катастрофически низком уровне. В рамках межбюджетного регулирования в настоящее время к доходам местных бюджетов можно отнести поступления от следующих федеральных и региональных налогов: на первом месте – налог на доходы физических лиц. Это один из главных источников доходов, поступающих в местные бюджеты. Его величины в муниципалитетах страны находится в интервале 50–80 % от доходной части местных бюджетов. На втором месте находятся имущественные налоги на физических лиц, организации, земельный налог. Налог на прибыль в размере 2 % также поступает в местные бюджеты. Следует назвать еще один налог специфического свойства: на игорный бизнес – этот налог взимается в бюджеты города. Одной из возможностей пополнить местные бюджеты – взимание налога на право розничной торговли подакцизными товарами. Кроме того, можно передать право взимать акциз по некоторым видам подакцизных товаров на местный уровень, например, по таким подакцизным товарам, как пиво и ювелирные изделия.

Местные органы самоуправления в России представляют территории с разным социальным уровнем развития населения и разными климатическими особенностями. Так, в особом социальном и климатическом положении находятся малочисленные народы Севера. В этой связи для данной категории населения на местном уровне необходимо выработать особый механизм налогообложения.

Анализ зарубежного опыта налогообложения может оказать большую пользу в реформировании местного налогообложения. Общая величина местных сборов в странах Запада оценивается величинами от одной до двух третей бюджета того или иного муниципалитета. Недостающее восполняется трансфертами с более высокого административного уровня– будь то штат, федеральная земля, федерация. За рубежом также взимаются: налог на игорный бизнес, налог на гостиничные услуги, сбор за регистрацию автомобилей, налог на парковку автомобилей.

К примеру, в Нью-Йорке, насчитывающем огромное количество транспортных средств, налог на парковку дает существенную добавку к бюджету города. В России не во всех муниципальных образованиях введен данный налог. Представляется желательным закрепить данных налог в перечне местных налогов, предварительно проработав механизм его администрирования.

Зарубежная практика финансового обеспечения муниципалитетов показывает, что разработанные системы местных сборов способствуют развитию экономик территорий, повышению потребительского спроса, жизненного уровня населения. Современные западные системы местного налогообложения во многом основываются на классических воззрениях, особенно при наличии на местах немалого количества собственных объектов обложения, передачи им в основном имущественных налогов, ограниченно используют косвенные налоги. Можно говорить о главных универсальных принципах, в соответствии с которыми должны формироваться объемы доходов нецентральных бюджетов:

взаимосвязь полномочий и расходов – каждый уровень несет те расходы, которые обусловлены решением его задач;

соответствие расходов и доходов – обеспечение соответствующей доли доходов для местных нужд.

Зарубежная практика свидетельствует, что в отличие от государственных налогов, местные налоги характеризуются, как правило, множественностью и регрессивностью. Так, во Франции взимается более 50 различных видов местных налогов, в Италии – свыше70, в Бельгии – около 100. Сумма их поступления в этих странах составляет от 30до 60 процентов доходов местных бюджетов, в США – 65 процентов. Исключение составляет Великобритания, где доминирует один местный налог. Это имущественный налог, который взимается с собственников или арендаторов недвижимого имущества производственного или непроизводственного назначения. В это понятие входит земля. К числу плательщиков налога относятся также лица, снимающие жилье и вносящие квартирную плату.

Итак, в настоящее время законодательно установленный перечень местных налогов и сборов приведен в статье 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Часть 1 Налогового кодекса РФ вступила с силу с 1 января 1999 г. В соответствии со статьей 17 части 1 НК РФ «налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога порядок и сроки уплаты налога». Стоит отметить, что многие налоги и сборы, приведенные в статье 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», не содержат некоторых обязательных элементов налога. Формально это означает, что налогоплательщик вообще может не уплачивать некоторые местные налоги, установленные в статье 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», так как данные налоги не соответствуют действующего налоговому законодательству. Например, по налогу на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне установлен только объект налогообложения, а по сбору за право торговли – только порядок уплаты. Таким образом, основные элементы налога должны быть установлены в законодательстве РФ о налогах и сборах. Конституционно-правовое понятие «установление налога» включает помимо установления налога (определение основных элементов налога) такое понятие, как «введение налога». Только одновременное выполнение всех юридических требований к установлению и введению налога позволяет считать налог законно установленным в смысле статьи 57 Конституции РФ.

Действующая налоговая система дает жесткие рамки местной налоговой инициативе, применяя самый жесткий вариант ограничения полномочий региональных и местных органов. В соответствии с НК РФ при установлении предоставленных им налогов региональные и местные органы вправе регулировать только ставку в пределах, определенных центральной властью, а также устанавливать порядок и сроки уплаты налогов и сборов. Право же введения налогов и сборов остается незыблемым – принятие решения о введении или невведении налога или сбора есть исключительная компетенция регионального или местного органа.

Налоговый кодекс РФ придерживается передачи на места налогов на имущество. Это однозначно вытекает из отнесения к региональным налогам налога на имущество предприятий и налога на недвижимость, а к местным – налога на имущество физических лиц и налога с наследование или дарение. Доходы физических и юридических лиц не являются объектом ни региональных, ни местных налогов.

Практика 1994–1997 гг. показала, что предоставление региональным и местным органам полномочий по регулированию таких существенных объектов (доходы) может привести к значительным неоправданным колебаниям налогового бремени. Принимая решения о регулировании «своих» налогов и сборов, региональные и местные органы нередко руководствуются лишь экономическими выгодами, не уделяя должного внимания глубинным стратегическим последствиям таких решений. Например, введение в Омске сбора за уборку территорий со ставкой 4 % от выручки повлекло перерегистрацию крупнейших налогоплательщиков в тех муниципалитетах, где условия налогообложения были более приемлемыми. Таким образом, наделение местных органов полномочиями по регулированию существенных объектов налогообложения можно проводить лишь поэтапно, по мере стабилизации налоговой системы и создания на местах соответствующих условий.

Местные органы самоуправления уполномочены самостоятельно определять, вводить или не вводить тот или иной налог. На отдельных территориях решениями органов государственной власти и местного самоуправления региональные и местные налоги не вводятся вообще или по отношению к определенным категориям плательщиков, что позволяет говорить непросто о налоговых льготах, а о невведении налогов и сборов. Это явление получило свое название – «внутрироссийские офшоры». Представляется, что решения, превращающие отдельные территории во внутрироссийские офшоры, вступают в противоречие с федеральными законами. Принимая решения о невведении региональных и местных налогов для большого круга хозяйствующих субъектов, в целях обеспечения собственных доходов региональные и местные органы предусматривают замену региональных и местных налогов и сборов различными единовременными и регулярными платежами в фиксированных суммах, подлежащими обязательному перечислению в собственность органов управления соответствующих регионов и муниципалитетов. Такие нормы, например, содержатся в статье 2 и 4Закона «О регионе экономического благоприятствования «Усть-Орда», статье 4Закона «О совершенствовании правовой и экономической основы функционирования эколого-экономического региона «Алтай». Однако эти нормы вступают в противоречие с нормами НК РФ, запрещающими установление региональных и местных налогов и сборов, не предусмотренных НК РФ (пункт 5 статьи 12), а также недопускающими взносы и платежи, не предусмотренные НК РФ либо установленные вином порядке, чем это определено НК РФ (пункт 5 статьи 3).

Исходя из изложенного, можно предложить совершенствование системы местных налогов. В рамках федерального закона, гарантирующего нечрезмерность общего налогового бремени путем установления экономически обоснованных ограничений соответствующих полномочий региональных и местных органов, эти органы должны сами определять состав вводимых ими налогов, руководствуясь только и исключительно собственной фискальной выгодой. Утверждения о загромождении налоговой системы значительным числом нецентральных местных налогов и сборов не могут быть приняты во внимание, так как в настоящее время многие из них реально взимаются под иными названиями.

Что касается предлагаемой НК РФ системы региональных налогов, то, как следует из статьи 14 Кодекса, предлагаемые налоги должны обеспечить лучшее финансовое положение субъектам РФ в сравнении с ныне действующим. В отношении же местных налогов наблюдается обратная тенденция? Какие же меры можно принять в данной ситуации?

Во-первых, следует выявить и юридически закрепить за муниципальными образованиями те налоги, которые в настоящее время взимаются нелегально под видом иных платежей, то есть провести так называемую «инвентаризацию незаконных платежей». Наглядным примером является собираемая в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге плата за размещение рекламы, например, на рекламных щитах. Ее в качестве одноименного налога можно включить в закрепленный за местными органами перечень либо в качестве самостоятельного налога на размещение рекламы, либо объединить с существующим налогом на рекламу.

Особенно остро проблема маскировки налогов и сборов под иные виды платежей проявляется при оформлении разрешительной документации на возведение временных или капитальных зданий и сооружений, для чего необходимо получить до сотни виз и согласований заинтересованных организаций, в том числе органов исполнительной власти. За большинство подобных согласований взимается плата. При этом даже могут отсутствовать нормативные акты, устанавливающие платежи и их размеры. В таких случаях размеры платежей устанавливаются различными комиссиями или должностными лицами.

В этом же аспекте следует проанализировать все подобные платежи, а также налоги, действовавшие на основании пункта 7 Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2268. «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994году» (далее – Указ № 2268). В соответствии с этой нормой региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления установили значительное количество дополнительных налогов и сборов. Те из них, которые не будут признаны вредными и смогут обеспечивать хоть какую-нибудь прибыль, доходы по которым будут превышать расходы по их взиманию, должны быть легализованы.

В отношении пункта 7 Указа № 2268 стоит отметить, что реализация органами местного самоуправления указанной нормы привела к негативным экономическим последствиям. Подавляющее большинство отечественных специалистов нашли правильным ужесточение федеральной регламентации полномочий региональных и местных органов по установлению и введению налогов и сборов. Установление исчерпывающего перечня региональных и местных налогов и сборов является не просто текущей необходимостью, но исторически сложившейся гарантией обеспечения правовых основ единого рынка и финансового регулирования.

Всю имеющуюся довольно обширную новейшую российскую практику установления местных налогов следует тщательно изучить и обобщить именно с подобной целью. В этой связи необходимо обращать особое внимание на экономическую целесообразность и эффективность взимания тех или иных налогов.

В действующей налоговой системе необоснованно упускаются из виду любые платежи, взимаемые по принципу «услуга-возмездие». Такие услуги могут быть как индивидуальными, что влечет уплату сборов (местные сборы в НК РФ вообще не отражены), так и общими, что влечет уплату налогов. Классическим примером было специальное обложение. Сущность принципа заключается в том, что когда местные органы за счет собственных средств производили какие-либо улучшения на подведомственной им территории (строили дорогу, разбивали парк, что влекло увеличение стоимости находящейся рядом недвижимости), на владельцев недвижимости возлагались обязанности возместить коммунальным органам часть произведенных затрат. Современный пример подобного специального обложения в несколько измененном виде дает постановление Правительства Москвы от 13.01.98 № 15 «О городской программе комплексной реконструкции инженерных сетей и сооружений центральной части г. Москвы», в соответствии с которым с застройщиков земельных участков, независимо от их имущественных прав на сооружаемый (реконструируемый) объект, взимаются средства долевого участия в сумме, эквивалентной 100 долл. США по курсу ММВБ надень оплаты за 1 кв. м общей площади, подлежащей строительству (реконструкции),на развитие городских инженерных сооружений и коммуникаций.