Транспортный налог

Поскольку ст. 3 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" устанавливала на постоянной основе порядок распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы налоговых доходов, формируемых при взимании налогов, служащих источниками образования дорожных фондов, и в силу этого порядка доходы от взимания налога с владельцев транспортных средств (федерального налога) на постоянной основе полностью поступали в бюджет нижестоящего уровня бюджетной системы по отношению к уровню налоговой системы, к которому относился этот налог, следовательно, доходы от взимания налога с владельцев транспортных средств полноправно обладали статусом закрепленных налоговых доходов (федеральных налоговых доходов, закрепленных за территориальным уровнем бюджетной системы).

Рассматриваемый налог с владельцев транспортных средств представляет особый интерес, поскольку доходы от его взимания обладали статусом закрепленных за территориальным уровнем налоговых доходов и в его налоговую модель входили элементы, устанавливаемые как на федеральном, так и на региональном уровне. На примере данного налога можно четко показать существовавшие до начала 1999 г. - года вступления в силу части первой НК РФ - и перешедшие в современную налоговую систему проблемы, которые связаны с принципами разграничения налоговых полномочий между разными уровнями власти в условиях федеративного устройства государства.

Придавая доходам от взимания определенного налога статус закрепленных, законодатель, в случае с налогом с владельцев транспортных средств это федеральный законодатель, обладает правом либо полностью сформировать модель этого налога и передать на постоянной основе весь объем получаемых от него доходов нижестоящим по уровню бюджетам, либо установить все элементы налоговой модели, содержание одних из которых будет детально конкретизировано, а других, необходимых для регулирования объема поступающих налоговых доходов и частоты их поступления в бюджет, определено по принципу рамочной компетенции, когда федеральный законодатель вводит ограничения на количественные параметры этих элементов с предоставлением нижестоящему уровню власти права конкретизации их содержания в установленных пределах.

Это прежде всего относится к таким элементам, как налоговая ставка и сроки уплаты налога. В ст. 6 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" ставки налога с владельцев транспортных средств устанавливались по классификационным группам транспортных средств в зависимости от мощности двигателя. Поскольку налог с владельцев транспортных средств полностью зачислялся в территориальные дорожные фонды и формировал финансовую основу дорожного хозяйства на региональном уровне, п. 5 этой статьи законодательным органам субъектов РФ предоставлял право изменять установленные размеры налоговых ставок. Однако предоставленное право не было ограничено какими-либо количественными ориентирами, что позволило субъектам РФ по собственному усмотрению ввести разнообразные налоговые ставки, не подчиняющиеся общефедеральным стандартам налоговой унификации.

Учитывая неограниченное право региональных органов власти по введению разных по величине ставок налога с владельцев транспортных средств, те налоговые ставки, которые были установлены на федеральном уровне п. 1 ст. 6 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации", утратили значение и представляли собой недействующий механизм налогового регулирования. Эти ставки не влияли на выбор региональными властями конкретных величин налоговых ставок и не приводили к формированию на уровне федерального государства единой налоговой политики в отношении взимания налога с владельцев транспортных средств на территориях разных субъектов РФ. Например, на территории Москвы Законом г. Москвы от 31 мая 2000 г. "О ставках налогов, взимаемых в дорожные фонды" ставки налога с владельцев транспортных средств по сравнению с федеральными были увеличены на автомобили в среднем в 6,8 раза, на мотоциклы и мотороллеры - в 6,7 раза, на автобусы - в 3 раза, на грузовые автомобили и тракторы - в 2,7 раза.

Федеральным законодателем, ответственным за формирование системы федеральных налогов и сборов, при установлении налога с владельцев транспортных средств был избран первый подход, а именно образование такой модели этого налога, которая позволяла бы законодательным органам власти субъектов РФ реагировать на изменения социально-экономической ситуации и корректировать в соответствии с ними те элементы данного налога, от которых в наибольшей степени зависит уровень поступления запланированных налоговых доходов. В связи с этим п. 5 ст. 6 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" позволял региональным органам законодательной власти увеличивать ставки налога с владельцев транспортных средств.

Предоставление этого права обусловлено прежде всего тем, что доходы от взимания налога с владельцев транспортных средств на постоянной основе и в полном объеме были закреплены за региональным уровнем бюджетной системы. По этой причине целесообразна была передача региональному уровню власти и полномочий по регулированию наиболее эффективных и результативных инструментов дифференциации обременительного эффекта.

Одним из таких инструментов является налоговая ставка, которая обладает наиболее быстрым воздействием на потенциальный объем финансовых средств, поступающих в бюджеты разных уровней бюджетной системы. Поэтому не представляется возможным признать правомерным вывод Конституционного Суда РФ, что наделение законодательных органов власти субъектов РФ правом увеличивать ставки налога с владельцев транспортных средств, доходы от которого полностью аккумулируются на региональном уровне бюджетной системы, противоречит Конституции РФ.

Неправомерность этого вывода заключается, в определенной степени недосказанности в отношении права субъектов РФ повышать величину налоговой ставки. Уверены, что предоставленное федеральным законодателем органам законодательной власти субъектов РФ право на увеличение размеров налоговых ставок, имеющее в своей основе экономические причины в виде потребности в межбюджетном распределении и территориальном регулировании потенциально возможного объема налоговых доходов, не может приводить к нарушению конституционных положений, поскольку один уровень власти (федеральный уровень), ответственный за формирование налоговой модели, в данном случае модели налога с владельцев транспортных средств, на основе самостоятельного решения передает весь объем собственных налоговых доходов бюджету другого уровня бюджетной системы.

Следствием передачи федеральным уровнем собственных налоговых доходов региональным бюджетам является делегирование региональному законодателю и полномочий воздействовать на величину налоговых доходов от закрепленного источника финансовых ресурсов - налога с владельцев транспортных средств - путем изменения его налоговых ставок.

Возвращаясь к исследованию системы налогообложения транспортных средств, необходимо отметить, что параллельно с налогом с владельцев транспортных средств в России существовали другие налоги, одними из которых действительно облагались транспортные средства, а другие могли быть отнесены к данной системе только из-за их названия.

Налогом, который имел название, позволявшее его отнести к системе налогообложения транспортных средств, был транспортный налог, установленный Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней". В соответствии с этим Указом с 1 января 1994 г. вводился новый федеральный налог - транспортный налог, налогоплательщиками которого признавались только юридические лица.

Вместе с тем этот налог мог быть связан с налогообложением транспортных средств лишь по своему названию. Фактически объектом его налогообложения являлся фонд оплаты труда, или, другими словами, выплаты и иные вознаграждения в пользу физических лиц, выплачиваемые по трудовым и иным гражданско-правовым договорам. Налоговая ставка определялась в размере 1%. Поскольку у действовавших в то время страховых взносов в государственные внебюджетные фонды объектом обложения также признавался фонд оплаты труда, рассматриваемый транспортный налог, по существу, представлял собой дополнительный налоговый платеж, взимаемый с того же объекта, что и названные страховые взносы.

Название "транспортный" этот налог получил не потому, что им должны были облагаться транспортные средства, а в связи с тем, что Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2270, определив зачисление доходов от этого налога в полном объеме в региональные бюджеты, установил целевое расходование поступающих от его взимания средств исключительно на финансирование поддержки и развития транспортной инфраструктуры в региональном разрезе.

Введенный транспортный налог просуществовал практически четыре года - с 1 января 1994 г. по 14 ноября 1997 г. Указом Президента РФ от 15 ноября 1997 г. N 1233 "О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации", введенным в действие со дня его подписания, Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2270, установивший транспортный налог, был признан недействующим.

Общей характеристикой, которую следует дать рассматриваемому транспортному налогу с позиций современного исследователя, является нарушение в этом налоге экономической сущности построения метода налогообложения, поскольку название налога всегда должно отражать существо облагаемого им объекта. Однако в транспортном налоге его название и облагаемый объект не совпадали, более того - относились к совершенно разным экономическим категориям: название указывает на обложение движимого имущества, в то время как объект налога представлен денежными средствами (фондом оплаты труда).

Устанавливая данный налог, его объектом законодатель избрал транспортные средства, имеющие рабочий объем двигателя свыше 2500 куб. см. При этом необходимо учитывать, что помимо налога на отдельные виды транспортных средств в России с 1992 г. взимался налог с владельцев транспортных средств, имевший идентичный объект налогообложения. Кроме этого, ни в одном законодательном акте не указывалось, каким при существующем двойном налогообложении одного и того же объекта, такого как транспортное средство, должно быть сопряжение двух названных налогов.

Согласно шкале прогрессивных налоговых ставок, установленных ст. 6 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации", налог с владельцев транспортных средств взимался с автомобилей с мощностью двигателя как до 100 л.с., так и свыше 100 л.с. Это говорит о том, что во второй разряд налоговых ставок попадали все автомобили, имеющие мощность двигателя свыше 100 л.с. К этому же разряду относятся автомобили с рабочим объемом двигателя свыше 2500 куб. см. Между тем для упомянутых автомобилей, имеющих рабочий объем двигателя свыше 2500 куб. см., был установлен налог на отдельные виды транспортных средств. При этом в Законе об этом налоге не определялся порядок учета суммы налога с владельцев транспортных средств при расчете налога на отдельные виды транспортных средств. По этой причине не исключалась ситуация, когда одно и то же транспортное средство могло облагаться двумя разными налогами - налогом с владельцев транспортных средств, поскольку автомобиль имел мощность двигателя свыше 100 л.с., и налогом на отдельные виды транспортных средств, так как рабочий объем двигателя облагаемого транспортного средства был свыше 2500 куб. см.

Различие между налогом с владельцев транспортных средств и налогом на отдельные виды транспортных средств, по существу, было только в разных фондах аккумулирования налоговых доходов от их взимания. Налог с владельцев транспортных средств, как уже говорилось, в полном объеме поступал в региональные дорожные фонды, а налог на отдельные виды транспортных средств - в федеральный бюджет.

Под давлением обоснованной критики со стороны налогоплательщиков налог на отдельные виды транспортных средств с 1 января 2001 г. был отменен. Поскольку, согласно ст. 5 Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 141-ФЗ, налоговым периодом введенного налога на отдельные виды транспортных средств признавался год, начинающийся со дня вступления в силу этого Закона, т.е. с 12 июля 1999 г., у налогоплательщиков до отмены данного налога был только один полноценный налоговый период (с 12 июля 1999 г. до 12 июля 2000 г.), за который они должны были уплатить налог.

С 1 января 2003 г. в России взамен федерального налога с владельцев транспортных средств в системе региональных налогов был установлен транспортный налог, также являющийся универсальным налогом, взимаемым с организаций и физических лиц. Диспозиция налога была изменена с федерального на региональный вследствие проведения налоговой реформы, целью которой является более четкое и ясное разграничение полномочий в налоговой сфере не только по установлению и введению налогов, но и по эффективному управлению на каждом уровне власти источниками налоговых доходов бюджетов. На реализацию принципа полноценного построения налоговой модели нацелена ст. 17 НК РФ, определяющая перечень элементов налогообложения, подлежащих установлению в законе о налоге. Поскольку налог, независимо от того, федеральный ли это налог, региональный или местный, устанавливается федеральным законодателем, для признания его законно установленным необходимо сформировать его полноценную и законченную модель в НК РФ - федеральном законе, определяющем общие принципы налогообложения и сборов в РФ. Полноценной и законченной налоговая модель может быть признана только тогда, когда в соответствующей главе НК РФ, посвященной тому или иному налогу, будет раскрыто конкретное содержание каждого из ее элементов, перечень которых определен в ст. 17 НК РФ. Это приводит к выводу, что, устанавливая региональный налог, федеральный законодатель обязан в НК РФ сформировать его полноценную налоговую модель с раскрытием юридического содержания каждого из ее элементов. Только на основе оценки полноценности, законченности и работоспособности налоговой модели федеральный, региональный или местный налог может признаваться законно установленным. Поскольку действия субъектов РФ по введению транспортного налога на своих территориях всегда являются производными от положений федерального законодательства, постоянный поток жалоб на неконституционность региональных законов об этом налоге однозначно свидетельствует, что не столько законы субъектов РФ, сколько гл. 28 НК РФ "Транспортный налог" представляет собой недостаточно выверенный документ, имеющий ряд оснований для возникновения конфликтных ситуаций. В преобладающем числе случаев причиной оспаривания как самих законов субъектов РФ о транспортном налоге, так и положений НК РФ об этом налоге выступает несогласие заявителей либо с отменой налоговых льгот для отдельных категорий налогоплательщиков, которым эти льготы были предоставлены ранее действовавшим законодательством, либо с величинами установленных налоговых ставок и избранным видом их прогрессии.