Государственное управление в сфере образования как конкретная функция государственного управления

В государственном управлении, как в системе, существуют связи между элементами. Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные - на ветви власти. Уровни власти - это вертикальные упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.

 

 

 

Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации. Традиционно, государственное управление осуществляется на трёх уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном.

Ветви власти (зоны управления) - горизонтально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемого в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную.

 

 

Таким образом, государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан.                                        Содержанием государственного управления являются «различные действия по использованию публичной власти (издание правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений». 10                                                                              

В теории государственного управления существует множество различных подходов к понятию государственного управления. Подход представляет собой совокупность приёмов отношения к какому-либо объекту, в данному случае – к государственному управлению. Наиболее часто встречающаяся классификация подходов, приведённая в совместном издании В.Г. Игнатова и Д.П. Зеркина подразделяет их на следующие11:

• правовой подход;
• политический подход
• менеджеристский (управленческий) подход.

Рис. 1 «Классификация подходов к государственному управлению»

▪ Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции. Основным ключом к руководству и исполнению своих обязанностей становится точное соблюдение норм законодательства и верховенство Закона.                                 ▪ Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан.

▪ Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

ВЫВОД: Государственное управление является видом социального управления и направлено на урегулирование отношений внутри государства. Государственное управление, как система, имеет внутренние связи, которые подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Существует три подхода к государственному управлению, каждый из которых применяется ситуативно.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Цели и функции государственного управления и их классификация.

Цель государственного управления является одним из ключевых понятий. В теории управления, включая теорию государственного управления, целеполагание принято рассматривать как «важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управленческого воздействия».12 При этом в механизме государственного управления целеполагание рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, а именно – совершенствование системы управления, изменение её качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессов, происходящих в отношениях субъекта и объекта управления.

Цели – это то, на что направлена деятельность органов государственного управления. Следует полностью согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, утверждающего, что «смысл и цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа»13. Примерно такой же точки зрения придерживаются и большинство других исследователей в области государственного управления. К примеру, Глазунова Н.И. формулирует масштабной целью государственно управления в контексте повышения качества жизни, называя его «показателем интеллекта власти», выраженную через упрочение правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование.

Цели государственного управления конкретизируются в зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации. Профессор Старилов Ю.Н. выбрал главным критерием общее и специфическое содержание управленческой деятельности, в соответствии с чем, предлагает следующую классификацию целей управления:

- «социально-экономические цели, то  есть упорядочение общественной  жизни и удовлетворение публичных  интересов; достижение экономического  благосостояния, построение и поддержание  определённой системы экономических отношений.

- политические цели, то есть  вовлечение в управление всех  политических сил в стране, поддержание  процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию  государственных и общественных  структур, развитию человека.

- обеспечительные цели, то есть  обеспечение прав и свобод  граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния.

- организационно-правовые цели, то  есть формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований»14.

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет метод, получивший название «дерево целей», благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания.

В соответствии с определением, данным И.А.Коваленко «Функции государственного управления – это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную жизнь, оказать на неё влияние для достижения поставленных целей»15. Существует также такое определение понятия «функции государственного управления» и звучит оно как «виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определённом нормативном порядке, направленные на регулирование общественных интересов и необходимы для достижения поставленных целей»16. Однако, не стоит путать  понятие функции с понятием деятельности. Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление. Оба определения являются доступными и полными, но второе определение, приведённое в курсе лекций по государственному и муниципальному управлению под редакцией И.А.Коваленко, представляется автору дипломного проекта более подходящим, так как функция - есть конкретно-направленная влияние, а поскольку речь идёт о государственном управлении, то неотъемлемой частью такого влияния (именно в этом аспекте можно применить термин «деятельности») будет являться строгая регламентация и законодательное закрепление. Что касается первого определения, то формулировка «роль, выполняемая государственным аппаратом» больше относится к понятию цели государственного управления.

В управленческой науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний). По мнению Ю. М. Старилова, функции государственного управления классифицируются на два вида:

а) функции государственного управления как управленческой деятельности. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;

б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти.

Общей идеей у этих двух классификаций является то, что оба автора склоняются к разделению функций государственного управления как функции, присущих управлению в принципе, и как функций, присущих конкретно государственному управлению. То есть это функции:                  Общие – присутствуют практически в любом управлении, то есть во взаимодействии субъекта и объекта (мотивация, организация, планирования, контроль, целеполагание, координация). То есть это есть набор стандартных функций управления, присущих любому виду управления.                               — организация (определение организационных положений, устанавливающих порядок управления, регламенты, нормативы, требования, ответственность и др.);

—      прогнозирование (научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов). Прогнозирование играет в государственном управлении важную роль, поскольку без него невозможно предвидеть последствия принятия того или иного управленческого решения.

—   планирование (определение цели, необходимых ресурсов, способов, сроков, форм и методов поэтапного контроля за действиями объекта). Планирование представляет собой процесс составления, согласования, утверждения планов в управлении. Планирование часто применяется в государственном управлении в виде принятия государственных комплексных программ.

—   регулирование (через нормативно-правовые акты, государственный бюджет, государственные контракты, налоговую систему, стандарты, таможенные тарифы, определение приоритетов развития отраслей и др.). Под этим термином в административной науке понимают регламентацию государством в законодательных и других нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственного управления.                                         — координация (обеспечивает согласование деятельности систем управления). Координация представляет собой согласованность деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач;          — контроль (направленный на обеспечение законности, дисциплины), дающий возможность установить соответствие или несоответствие фактического состояния дел в системе государственного управления тем требованиям, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами. Специфические – функции, присущие конкретно государственному управлению, то есть случаи, когда необходимо действовать от имени государства (государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов). Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов. То есть, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование, и другие в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т. д.

ВЫВОД: Таким образом, можно отметить, что существует большое количество подходов к рассмотрению цели и функций государственного управления, однако все они объединены одной идеей: государственное управление в качестве своей цели должно видеть такое состояние государства, где были бы созданы все условия для нормального функционирования общества, материального и духовного развития своего народа.

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3. Специфика процесса управления сферой образования как конкретной функции государственного управления.

Образование – особый социальный институт, призванный сохранять, преобразовывать, транслировать опыт предыдущих поколений поколениям последующим, обеспечивая тем самым воспроизводство обществом самого себя. Специфика сферы означает её отличие от других различных сфер нашего общества. Специфика области образования как объекта управления заключается в том, что результаты управления в данной области нельзя оценить сиюминутно, они направлены на долгосрочную перспективу, и судить о правильности принятых решений представляется возможным спустя много лет. Образование – объект нематериальный, соответственно подсчитать и оценить результат в измеримой форме не так-то просто. Данная сфера отличается тем, что в управлении ею наряду с эффективными принципами управления должны быть задействованы морально-нравственные качества, формирующие сознание нового поколения. Это заключение выводится из самого определения образования, приведённого в Законе об образовании: «Образование - целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»17 В управлении объект определяет субъект. Отсюда можно говорить, что специфика образования определяет и специфику субъекта образования, а значит и сам процесс управления. Процесс управления образованием является специфическим по следующим причинам:                      ▪ во-первых, когда мы говорим об управлении сферой образования на федеральном уровне, необходимо иметь в виду, что объектом управления в таком случае будут являться исполнительные органы власти регионального и муниципального уровней. А непосредственно образовательные учреждения, на которые распространяется федеральное законодательство, являются объектами управления для органов исполнительной власти субъекта российской федерации и муниципального уровня. Следовательно, можно сказать о том, что федеральные органы власти как субъект управления не имеют непосредственного контакта с образовательными учреждениями. Иными словами, в отличие от управления педагогическими коллективами, где субъект управления находится и действует в непосредственной близости от объекта и где устанавливаются межличностные отношения среди управляющих и управляемых, на уровне Федерации складывается иная ситуация. Своеобразие этой ситуации в том, что здесь нет непосредственного взаимодействия субъекта и объекта управления в рамках единого коллектива.        ▪ во-вторых, как было уже сказано выше, сфера образования требует учёта морально-духовной, воспитательной составляющей, в отличие от управления, например, финансами, где задействованы чёткие механизмы действия. Здесь можно говорить о принципах, используемых при управлении данной областью. Принципы управления образованием устанавливают правила, руководствуясь которыми можно уверенно идти к намеченной цели. Среди таких принципов, отражающих закономерности социально-экономических преобразований в обществе, следует назвать принципы, позволяющие руководствоваться ими применительно к управлению образованием.