Государственное управление в сфере образования как конкретная функция государственного управления

В соответствии с указом Президента РФ В.В. Путина от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»23 бывшее Минобразования РФ было упразднено, а его модифицированные функции передались вновь образуемому Министерству образования и науки.

Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности, находящихся в его ведении:

1)     Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам

2)     Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки

3)     Федерального агентства по науке и инновациям

4)     Федерального агентства по образованию.

Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

Федеральная служба (ФС) по надзору в сфере образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.

ФС осуществляет следующие основные полномочия:

▪        осуществляет контроль и надзор:

-       за исполнением законодательства РФ в сфере образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;

-       за качеством образования;

-       за деятельностью диссертационных советов, осуществляет организацию и техническое обеспечение работы ВАК, выдает разрешение на создание советов.

▪  осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений, а также научных организаций в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования

▪      осуществляет проверку деятельности образовательных учреждений

▪        рассматривает вопросы присвоения ученых званий и т.п.

Такие вопросы как реорганизация, ликвидация образовательных учреждений, выработка региональных образовательных программ, формирование органов управления образованием субъектов РФ и назначение (по согласованию с федеральными органами управления образованием) их руководителей и т.д. отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. То есть, субъекты вправе делать дополнения к федеральным образовательным программам, не противоречащие законодательству и установленным федеральным программам. К примеру, существует федеральный перечень учебников, список которых утверждён Министерством образования – это список учебных материалов, обязательных для использования в школах. Однако он может быть дополнен региональными органами власти по согласованию с Министерством образования.

В субъектах РФ создаются такие органы исполнительной власти в области образования, как министерства или комитеты - в республиках, департаменты, главные управления, управления, отделы образования - в других субъектах РФ. К примеру, реализацией региональной политики в сфере образования в Ленинградской области занимается Комитет общего и профессионального образования ленинградской области. Деятельность всех этих органов власти как субъектов направлена на обеспечение реализации государственной политики, как на федеральном уровне, так и на региональном и местном.

В Законе об образовании сказано, что организационной основой государственной политики в сфере образования является федеральная целевая программа развития образования. В настоящее время создана целевая программа на 2011-2015 годы, ей предшествовала предыдущая программа на 2006-2010 годы. Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы была принята Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. N 803 и была создана в целях реализации приоритетных направлений государственной образовательной политики. Поскольку эта программа являлась лишь шагом в общей концепции модернизации, официального заключения об её итогах и результатах нет. Однако, на электронном сайте Министерства образования24 и науки изложена краткая информация по итогам реализации данной программы: « В ходе выполнения Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы решались следующие задачи: 
   -    совершенствование содержания и технологий образования; 
   -   развитие системы обеспечения качества образовательных услуг; 
   -   повышение эффективности управления в системе образования; 
   -   совершенствование экономических механизмов в сфере образования. 
         В результате реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы: разработаны с участием работодателей федеральные государственные образовательные стандарты нового поколения по всем уровням образования созданы электронные образовательные ресурсы для профессионального образования. Создана материально-техническая база для последующего внедрения новых образовательных технологий и принципов организации учебного процесса, обеспечивающих эффективную реализацию новых моделей и содержания образования, в том числе с использованием информационных и коммуникационных технологий; реализованы мероприятия по созданию безопасных условий для организации учебного процесса в учреждениях разного уровня за счёт поставок необходимого оборудования (более 2000 комплектов охранно-пожарного оборудования и средств защиты, более 1200 комплектов систем видеонаблюдения); обеспечено ежегодное повышение квалификации порядка 400 тыс. преподавателей на всех уровнях образования; обеспечено расширение информационного взаимодействия в рамках сети региональных ресурсных центров и университетов за счёт развития опорной информационной инфраструктуры; реализован комплекс мероприятий, направленных на обеспечение ежегодного проведения единого государственного экзамена во всех субъектах Российской Федерации».

Дело в том, что в результатах, приведенных выше, перечислены такие мероприятия, которые довольно сложно проверить опытным путём. Но, как  уже говорилось выше, данная программа являлась лишь подготовкой, переходным шагом в реализации общей концепции, поэтому говорить о конкретных результатах рано. Наиболее конкретным автору видится мероприятие по обеспечению перехода единого государственного экзамена в штатный режим. Это говорит о том, что проведен комплекс мер по полноценному переходу российской образовательной системы на один из новых стандартов.

В 2001 году началась реформа образования, которая была призвана повысить эффективность работы системы образования. В соответствии с этой реформой были введены новшества, такие как Единый Государственный Экзамен и постепенный переход на Болонскую систему образования – то есть оценка студента по набранным за семестр единицам и разделение системы образования на бакалавриат и магистратуру. Безусловно, реформа имеет целый ряд мер по реализации, все они реализуются постепенно и были изложены в концепции модернизации российского образования до 2010 года: принятие новых стандартов государственного образования, принятие мер по борьбе с беспризорностью, повышение статуса работников образования и т.д. Однако, не следует забывать и о возникающих противоречиях. Одно из таких противоречий автор диплома видит в реализации новой системы аттестации школьных учащихся. Введение Единого Государственного Экзамена – действительно эффективная мера, позволяющая создать рабочую систему оценки учащихся, но, к сожалению, несколько опережающая себя. Широко известный факт, что обеспечение школ учебными материалами – компьютерами, учебниками, художественной литературой, методическими материалами и т.д. – осуществляется в полной мере в по большей части в крупных городах России. Провинциальные учебные заведения не имеют подобных возможностей, однако, к ним предъявляются такие же требования. На мой взгляд, для реализации подобной меры по всей территории России необходимо, прежде всего, повысить статус учебных заведений, а также качество образования в маленьких, отдалённых городах страны. Другое противоречие, по мнению автора, связано с вступлением России в Болонский процесс.  Несостоятельность «балльной» системы как истинной системы оценки учащегося, а также неспособность многих ВУЗов «уложить» необходимую программу в 3-4 года обучения на бакалавриате. Более того, поскольку магистратура, в соответствии с европейскими стандартами предполагается платной, эта мера снижает качество образования, а не повышает его, так как студент, получивший степень бакалавра не в состоянии ни в России, ни  в Европе найти высокооплачиваемую работу (в противовес европейским устоям, где это вполне реализуемо), а «дополучать» образование платно не всегда представляется возможным.  Однако, судить о качестве и эффективности самой реформы пока не представляется возможным, так как реформа, несмотря на свою продолжительность, находится в стадии реализации, а не завершения.

 

ВЫВОД: Таким образом, управление в сфере образования, как и любое управление, имеет субъектно-объектную форму. А процесс управления происходит посредством реализации субъектом (органами власти) целенаправленного воздействия (реализация федеральных целевых программ) на объект управления (образовательные учреждения). Средством реализации государственной образовательной политики являются различные федеральные целевые программы, осуществляемые на различных уровнях управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3. Проблемы, возникающие в процессе регулирования сферы образования.

В сфере образования возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства. Ключевое место среди них занимают образовательные отношения. В настоящее время по-прежнему очевидно отставание институтов российского законодательства об образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребности образовательной практики.

Основы современной системы законодательства об образовании в России сформировались в начале 90-х годов ХХ века. Принятие закона РФ «Об образовании» (1992 год) и Конституции РФ (1993 год) имело огромное позитивное значение для развития отечественной системы образования. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере. Однако, упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании сформировать не удалось. В соответствии с этим можно выделить несколько существующих в государственном управлении проблем:

▪ Преобладание и большой объём ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьёзных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение многочисленных конфликтов и споров. Отсутствие системного подхода к определению предмета правового  регулирования конкретных нормативных правовых актов и широта предмета регионального законодательства порождают все то многообразие нормативных правовых актов, которыми характеризуется современная правотворческая деятельность субъектов РФ в области образования. Именно бессистемностью и неполнотой правового регулирования объясняются существенные расхождения в нормативной правовой базе по вопросам образования, действующей в субъектах Российской Федерации. Пытаясь восполнить пробелы только что принятого акта, правотворческий орган вынужден либо вносить в него изменения и дополнения, либо принимать новый акт, в развитие и конкретизацию уже действующего, что в свою очередь порождает неоправданный рост действующих нормативных правовых актов, носящих «лоскутный» характер. Примерами правотворческой политики, массив нормативных правовых актов, могут служить акты субъектов Российской Федерации по вопросам социальной защиты обучающихся. Так, «в Хабаровском крае действуют пять нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере социальной защиты детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей с ограниченными возможностями здоровья. В Кемеровской же области по вопросам социальной защиты обучающихся образовательных учреждений профессионального образования действует семь таких актов»25.

▪ Нестабильность законодательства об образовании имеет место на уровне как федерального, так и регионального законодательства. В 2006–2008 гг. в Закон РФ «Об образовании» изменения и дополнения вносились 25 раз, что в свою очередь явилось объективным основанием для соответствующих корректировок регионального законодательства. С 1992 года, даты принятия Закона об образовании, было выдвинуто около 200 соответствующих законодательных инициатив и принято более 20 федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, совершенствование правовых механизмов по контролю над качеством образования. Вместе с тем принимаемые поправки не всегда были согласованы с концепциями законодательных актов, в которые они вносились. Принятие таких поправок способствовало возникновению новых коллизий и противоречий, которые негативно сказались на регламентации образовательных отношений. Например, с принятием Бюджетного и Налогового Кодексов Российской Федерации утратили силу ранее закреплённые в законодательстве образовательные нормы, устанавливавшие особенности правового статуса образовательных учреждений.

▪ В последнее время обозначилась проблема противоречивости законов об образовании, связанная с тем, что первые законодательные акты в  этой сфере принимались в условиях, когда становление гражданского, бюджетного и налогового законодательства только начиналось. Многие нормы образовательного законодательства, регулирующие гражданско-правовые отношения, находятся в коллизии с нормами Гражданского кодекса РФ (касающихся, например, учредительства образовательных учреждений, объема ответственности учредителей по обязательствам учреждения, понятийной сущности предпринимательской деятельности учреждения как некоммерческого юридического лица и т.д.). В связи с этим возникает проблема выбора норм соответствующей отраслевой принадлежности в той или иной ситуации.

▪ третья проблема - принятие норм по вопросам, отнесённым к компетенции федеральных органов. Вторжение в сферу, составляющую предмет ведения Российской Федерации, осуществляется двумя способами:

- воспроизведение, полностью или частично, положений Закона «Об образовании»

-  принятие норм, противоречащих федеральным законам

▪ отсюда вытекает и четвертая проблема - противоречие между федеральной и региональной властью по одному и тому же вопросу Поскольку вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то в соответствии со ст. 29 Закона РФ "Об образовании" субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений, что позволяет существенно дополнить закон "Об образовании" с учетом социально-экономических, географических и прочих конкретно-исторических особенностей региона. «Регионы намного быстрее реагируют на практические потребности российского общества, и принятие субъектами РФ своих законов в развитие федеральных законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" означает признание некоторой неполноты федерального регулирования образовательных отношений»26. Следовательно, было бы неверно отрицать опыт законодательной деятельности регионов, но субъекты федерации нередко одни и те же вопросы разрешают неоднозначно, к тому же, не меньше вопросов возникает в сфере "опережающего" законодательства субъектов РФ.