Зарубежный опыт управления земельными ресурсами

                  Зарубежный опыт управления земельными ресурсами

В мировой практике управления земельной собственностью накоплен значительный опыт регулирования земельный отношений, что дает возможность учета существующей методики при формировании основ и экономических механизмов управления земельными ресурсами в условиях становления в России экономики смешанного типа.

Во всем мире сформировалось твердое убеждение, что свод законов о землевладении, землепользовании, землеустройстве в виде Земельного кодекса должен существовать в каждой стране как один из столпов законодательства и инструментов выражения земельной политики.

Практически во всех цивилизованных государствах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

В частности, в ФРГ право на существование имеют все формы собственности на землю притом, что в частной собственности находится более 90% земель. Германское земельное право устанавливает законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, предусматривающего запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначения и обеспечивающее развитие высокоэффективного агропромышленного производства в интересах общества. Сельхозпроизводителям предоставляется приоритетное право на приобретение сельскохозяйственных угодий по сравнению с лицами, не занятыми в сельском хозяйстве. Кроме того, в Германии законодательно установлены условия договора аренды сельскохозяйственных земель. Особое внимание при этом уделено контролю над рациональным использованием земель, недопустимостью введения ограничений их хозяйственного оборота в целях перераспределения между "эффективными правообладателями", выполнением землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды.

Аналогичные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно под цели развития сельхозпроизводства и профессиональные требования к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии, Испании, Норвегии.

Кроме того, во Франции государство регулирует приобретение земельных участков, поступающих на рынок с целью последующей перепродажи, что содействует консолидации земель и сохранению сельскохозяйственного использования земель. С целью предотвращения спекуляции землей (особенно в пригородных зонах) действуют высокие налоги на прибыль от ранних продаж сельскохозяйственных участков.

В Италии государственный контроль над земельным оборотом сводится к возможности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более эффективным пользователям, если фермер не обеспечивает ведение хозяйства должным образом (включая поддержание плодородия земли и использование по целевому назначению), что обеспечивает эффективное сельскохозяйственное использование земли. Существуют ограничения на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах, что обеспечивает национальную безопасность страны.

Введены жесткие условия целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера, определяемые с учетом зонирования территорий, санкции за нарушение установленных правил землепользования.

В Дании, где преобладают небольшие хозяйства семейного типа, законодательно установлен максимальный размер хозяйства: например, при превышении 150 га разрешение на укрупнение хозяйства дается только в случае, если фермер докажет, что ему необходима дополнительная земля для использования органических удобрений, и если не один из соседних фермеров не имеет приоритетных прав на покупку. Существует требование постоянного проживания в хозяйстве, как для собственника, так и для арендатора.

Официальное разрешение на раздел хозяйства выдается только, если создаваемые в результате раздела хозяйства рассматриваются как жизнеспособные.

В Бразилии ограничения на операции с землей действуют в отношении иностранных лиц. Например, существенно ограничен размер земельных участков в иностранной собственности и на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах.

Однозначные процедуры продажи федеральных земель и управления землевладением в США. Например, в штате Миннесота действует запрет для юридических лиц, товариществ с ограниченной ответственностью на покупку, владение или присвоение права на недвижимость, используемую или пригодную для использования в сельскохозяйственном производстве. Имеются ограничения на размер земельных участков в иностранной собственности.

Несколько иные принципы регулирования земельных отношений существуют в штате Новый Южный Уэльс (Австралия), где акцент в правоотношениях на землю смещен к правам на владение ею, ограничиваемым штатом, как условиями целевого использования, так и формами разрешенного земельного оборота, сроками владения, сервитутами и обременениями, порядком изъятия для государственных нужд.

В Новой Зеландии требуется официальное разрешение на совершение сделок по покупке или аренде более 2 га сельскохозяйственных земель.

Особо выделяется практика решения вопроса о собственности на землю в Китае, где в процессе экономического реформирования хотя и была продекларирована возможность получения земли в собственность, но превалирующей формой регулирования земельных отношений является аренда.

При этом законодательно установлена как форма частной собственности лишь коллективная собственность на землю сельскохозяйственного назначения крестьян, проживающих в деревнях, провинциях и объединенных в сельскохозяйственные кооперативы; земли же городов остаются в государственной собственности.

Несмотря на то, что подавляющее большинство стран характеризуется значительным разнообразием экономических и географических условий, общие требования к поддержанию эффективного функционирования земельного ранка у них есть: это обязательная государственная регистрация земельных сделок и прав на землю.

Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на земли различных категорий и введение правил и условий их использования и хозяйственного оборота, в большинстве экономически развитых стран государство всемерно стимулирует внедрение аренды как вторичной формы земельного права.

Весь опыт земельного рынка за рубежом, имеющего многовековую историю, конечно, требует особого исследования. Здесь же предлагается лишь общая современная картина его функционирования в развитых странах и некоторые основополагающие положения законодательства соответствующих государств.

Рынок земли, включая сюда и аренду, наследование, является не самодостаточной экономической и юридической категорией. Он служит инструментом соответствующей аграрной политики, а также и политики в целом по использованию земельных ресурсов. До какой-то степени он отражает и степень землеобеспеченности стран и национальные традиции с большей или меньшей либерализацией экономики.

В качестве, пожалуй, наиболее общей тенденции можно указать на концентрацию производства, определяемую, прежде всего потребностями современного высокомеханизированного сельского хозяйства.

Конечно, размер хозяйств в Европе и в заокеанских странах - это совершенно разные понятия, так как фермы создавались в совершенно различных природных и исторических условиях. Естественно, что в США размер хозяйства существенно больше, чем в Европе, но, тем не менее, тенденция к росту средних размеров хозяйств идет по всему миру развитых государств, за исключением, пожалуй, только Новой Зеландии, где просматривается процесс раздела ряда крупных поместий. Но, повторяем, рост средних размеров хозяйств - это всеобщее явление.

Такое увеличение средних размеров хозяйств и консолидация земельных владений идет как за счет действия рыночных сил, так и за счет государственной политики, прежде всего в Европейском Союзе, где в течение длительного периода времени (причем за счет огромных затрат) идет выкуп мелких хозяйств, продажа их более крупным, ускоренный выход фермеров на пенсию, чтобы они освободили бы землю, которая пошла бы на укрупнение других ферм, ликвидация чересполосицы, проведение землеустроительных работ. Этому служат и законодательство, которое способствует укрупнению хозяйств. Однако цель такого укрупнения хозяйств - способствование развитию коммерческих фермерских предприятий, а не латифундий. Проведение аграрных реформ в Испании, на юге Италии, до какой-то степени в Японии и было направлено на ликвидацию помещичьего землевладения, которое обычно рассматривается как пережиток феодального строя в сельском хозяйстве. Отсюда и существование в ряде государств законов о максимальных размерах земельных владений. Правда, такого закона нет в заокеанских странах, где, собственно, и не было латифундий феодального типа, да и гораздо выше землеобеспеченность, но и здесь местное земельное законодательство, которое обычно определяет условия функционирования рынка, запрещает скупку фермерской собственности корпорациями. Вообще, западное законодательство отрицательно относится к приобретению земель юридическими лицами. Их могут приобретать лишь физические лица, причем подпадающие под определенные, довольно жесткие ограничения. В особенности это касается Европы. Это требования по специальному сельскохозяйственному образованию, опыту работы, проживанию в сельской местности, обладанию соответствующим капиталом для ведения сельского хозяйства. Весь смысл этого законодательства в том, что земля должна находиться в руках у эффективного земельного собственника, как правило, в рамках семейной фермы.

Вопрос же о самом характере землевладения и землепользования, в особенности путей концентрации землепользования, целиком находится в русле национальных традиций и хозяйственной целесообразности. По существу в подавляющем большинстве государств нет противопоставления собственности на землю и аренды. При том и другом виде землепользования возможно ведение эффективного сельского хозяйства и нет никаких идеологических, юридических или экономических ограничений или предпочтений в виде землепользования. В каждой стране, повторяем, этот вопрос национальных условий и хозяйственной целесообразности. Тенденции в этой области можно проследить по отдельным странам на приводимой ниже таблице.

Существенным фактором в системе землепользования и на рынке земли в целом является государственное регулирование. Изменение самого понятия собственности с неограниченного к ограниченному, со значительной социальной ответственностью и соблюдением целей общегосударственной политики, все это привело к развитой государственной системе регулирования рынка земли, покупке и продаже, аренде, прав наследования и всех форм передачи земельной собственности. Важной сферой государственного регулирования является и сохранение сельскохозяйственного земельного фонда. При тех колоссальных различиях в ценах на сельскохозяйственные земли, и те, которые идут на жилищную и промышленную застройку в условиях урбанизации и индустриализации, эта политика государства является важной функцией регулирования земельного рынка с жесткими правилами отвода земель. Кроме чисто административных мер здесь существенную роль играют и экономические рычаги, в частности налогообложение с дифференциацией поземельного налога в зависимости от использования земли. В целом это создает весьма сложный конгломерат современного земельного рынка с сочетанием действия чисто рыночных сил и многостороннего государственного регулирования.

                                              Покупка и аренда земли

Покупка и аренда земли являются наиболее распространенными способами передачи прав землевладения и землепользования, часто в современных условиях в целях укрупнения ферм и создания экономически более стабильных хозяйств. Они составляют важнейшие элементы рынка земли и как таковые являются объектом действия гражданского права и во многих, если не в большинстве, случаях государственного регулирования, причем последнее определяется как национальной спецификой, так и более общими факторами, таким как землеобеспеченность и стремление сохранить землю в жизнеспособных хозяйствах. С другой стороны, в аграрной политике ряда развитых стран, как уже указывалось, проявляется тенденция в борьбе с созданием латифундий, препятствованием по сосредоточиванию в одних руках слишком больших массивов земли. Довольно частым условием для получения прав аренды или покупки является требование, чтобы арендатор или покупатель был местным жителем, имел профессиональную подготовку, опыт работы и необходимый капитал для использования арендованной или покупаемой земли. С учетом межстрановых различий законодательства и законоприменительную практику можно рассмотреть по отдельным странам. Примером страны с наиболее развитым законодательством в этой области является Дания.

Так же как при покупке земли от арендатора требуется обеспечение таких целей, как сохранение земли в сельскохозяйственном производстве, сохранение здоровья скота, а также природы и окружающей среды. Закон требует от фермера "хорошего ведения сельского хозяйства". Лица, ведущие сельское хозяйство на арендованных, так же как и на собственных землях, обязаны проживать постоянно на данной ферме. В целях борьбы с созданием латифундий закон устанавливает верхнюю границу землепользования - своей собственной и арендованной - в 150 га сельхозугодий. Исключения делаются лишь в том случае, если фермер сможет доказать, что вследствие специфики его производства ему требуется больше земли, и никто из окрестных крестьян не будет протестовать против этого. Закон также предусматривает и расположение или расстояние между отдельными участками с целью создания по возможности единых массивов, связанных с необходимой инфраструктурой.

Законодательство обуславливает, что расстояние между дорогами, ведущими на ферму, не должно быть более 2 км. Если на ферме есть несколько участков земли, то число их не должно превышать пяти, и они не должны отстоять от центральной усадьбы больше, чем на 10-25 км. Правда закон разрешает делать исключение в отдельных случаях, когда требуются дополнительные участки земли для вывозки и заделки навоза. Однако для этого требуется специальное разрешение. И при покупке и при аренде для лиц, которые хотят приобрести дополнительный участок земли, они должны соответствовать необходимым требованиям.