Правовой статус единого государственного экзамена (ЕГЭ)

Таким образом, проверка и оценка знаний школьников как форма педагогического контроля усвоения содержания образования зависит от многих объективных и субъективных факторов.

1.2 История формирования единого государственного экзамена

При изучении проблематики ЕГЭ самой трудной частью оказались вопросы целеполагания. Для выявления истинных целей и задач пришлось изучать и сравнивать сотни документов, проводить лингвистическую и логическую экспертизу искусно составленных бумаг и пропагандистских материалов. ЕГЭ возник распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000г. №1072-р, в котором предмет новшества излагался так: «Поэтапный переход к нормативному подушевому финансированию высшего профессионального образования предусматривает экспериментальную отработку технологии проведения единого государственного выпускного экзамена и его последующее законодательное закрепление...»[5].

При переводе этого канцелярского текста на обычный язык, приведенный фрагмент надо понимать так:

1) Правительство РФ, председателем  которого в то время был  М.Касьянов, приняло решение изменить  существующую схему финансирования  и поэтапно перейти к т. н. «нормативному  подушевому финансированию высшего  профессионального образования».

2) Для проведения перехода  к указанному финансированию  ему потребовалось: а) создать единый  государственный экзамен и технологию  его проведения, б) подготовить законопроект и в) организовать утверждение последнего в Государственной Думе, в виде дополнения к Закону об образовании. Это и есть смысл «последующего законодательного «закрепления» единого государственного экзамена».

Из такого истолкования однозначно вытекало, что ЕГЭ предлагался в качестве базового инструмента (средства) внедрения новой схемы финансирования, которая была названа государственными именными финансовыми обязательствами (ГИФО). По результатам ЕГЭ планировалось, что выпускник школы получит право на оплату государством своего дальнейшего образования в вузе в этой форме.

Правительственная идея использования «ГИФО&ЕГЭ» состояла в том, что оплата обучения в вузе должна быть дифференцированной в зависимости от суммы баллов, набранных по ЕГЭ. По результатам ЕГЭ выпускник получал сертификат ГИФО того или иного уровня: «А», «Б», «В», «Г» или «Д». Сертификаты от «А» до «Г» давали право поступления в вуз, а «Д» - нет. Обладатели сертификата «А» получали государственное именное финансовое обязательство (ГИФО), сумму которого государство перечисляло на счет того вуза, в который выпускник поступал. Иначе, деньги государства шли не на содержание и функционирование вуза, а за обучение каждого студента. Чем больше студентов будет учиться в данном вузе, тем больше денег получит вуз.

Такого рода интерпретация отмеченного документа подводит к выводу: «ГИФО породили ЕГЭ, ЕГЭ создавался для ГИФО. Внедрялась пара «ГИФО&ЕГЭ» в форме «эксперимента» на неправовом пространстве, в надежде получить «последующее законодательное закрепление». Однако спустя пять лет после начала «эксперимента ГИФО&ЕГЭ» «закрепление» так и не было получено. Хотя работа в этом направлении заметно активизировалась.

Текст постановления правительства РФ был написан искусно, вне логического и юридического фокуса там оказался главный предмет постановления – незаконное введение «ГИФО». Пункт 3, ст. 43 Конституции РФ не предусматривает введения какой-либо платности за обучение для абитуриентов, поступивших в вуз на конкурсной основе. Проще говоря, волевым образом вводилась новая схема финансирования обучения в высшей школе, похожая на ваучерную. Подписав такую бумагу, М.Касьянов в четырёх строках дважды нарушил закон – в части введения «ГИФО» и ЕГЭ. Минюст и Генпрокуратура того времени эту новацию восприняли молча.

На множестве сайтов и в печати появилось разъяснение: «ГИФО - это государственные именные финансовые обязательства. Эта система предполагает более объективное распределение средств, выделяемых государством на бесплатное бюджетное высшее образование. Каждому учащемуся, сдавшему единый государственный экзамен, будут выдавать свидетельство. Категория ГИФО будет зависеть от того количества баллов, которое учащийся наберет в результате тестирования. Наивысший балл (балл высшей категории) обеспечит бесплатное обучение в высшей школе, а далее нужно будет доплачивать самому, в зависимости от количества набранных баллов. Государственное именное финансовое обязательство будет формироваться на основе результатов сданного гражданином единого государственного экзамена. ЕГЭ станет основанием для предоставления вузу бюджетных средств (ГИФО) на обучение студента[6]». Чем ниже балл по ЕГЭ, тем дороже обучение для студента по шкале «ГИФО». Полностью оплачивать обучение должны те, кто получал сертификат низшего уровня. «Логика» и стиль текстов коммерческой направленности оказались удивительными: «Отличники ничего доплачивать не должны. Ну а если ты - твердый троечник и получил ГИФО класса "Б" - доплачивай остальное из своего кармана, подтверждая желание учиться. Зато будет действовать система социальной поддержки - дети из малоимущих семей, сироты получат дотации. Сурово? Но с другой стороны, сегодня те, кто не набрал нужного балла и не прошел на бюджетное отделение, вынуждены платить за учебу гораздо дороже - сотни, а то и тысячи долларов[7]».

Введением ГИФО правительство снимало с себя ответственность за финансирование образования основной массы молодежи и вводило, как упоминалось, в нарушение Конституции РФ, плату за обучение в государственных вузах. Для обхода этой нормы и была придумана схема дифференцированного конкурса по ЕГЭ. В этой схеме легитимное понятие «конкурс при поступлении в вуз» подменяется нелегитимным словосочетанием «конкурс баллов по ЕГЭ», введенном специально для осуществления схемы ГИФО. Вот почему ГИФО правильнее было бы называть Государственными именными финансовыми необязательствами по оплате обучения студентов в высшей школе. Это не последний пример лукавых названий у «реформаторов».

В основе механизма «ГИФО&ЕГЭ» легко просматривается очередная затея меритократического толка - обеспечить финансирование образования одних лиц за счет других.

Другие цели ЕГЭ

После запуска «ГИФО&ЕГЭ» пресса дружно переключилась на обсуждение ЕГЭ, будто потеряв память о ГИФО. Самая упоминаемая в прессе цель ЕГЭ - это упрощение процесса поступления в вузы, сдача вместо двух изнурительных экзаменов только одного (откуда и взялось слово «единый»), а также достижение справедливости и объективности оценок. Вторая цель ЕГЭ - искоренение коррупции. Особенно заметно коррупция начала распространяться в России после смены общественно-государственного строя.

Именно эти две первоочередные целевые установки подтверждаются текстом обращения Президента РФ Владимира Путина к гражданам страны 18 декабря 2003 года. Он сообщил, что единый государственный экзамен проводится для того, чтобы упростить для молодых людей, особенно из отдаленных регионов России, процедуру сдачи экзамена при поступлении в вузы, в том числе престижные. Он упомянул и о второй важной цели ЕГЭ - снизить уровень коррупции в образовательной сфере. Борьба с коррупцией была и остается остро необходимой для России. Вот что я писал в то время:

«Коррупция - враг безжалостный и подлый, уничтожающий, как ржавчина металл, общество и государство. Главным фактором борьбы с коррупцией является создание в стране гражданского общества, основанного на Законе. Защитой от такого рода социальной ржавчины являются сознательные граждане и справедливые законы. Формирование граждан, способных бороться с коррупцией и принятие эффективных законов - главная задача народа, не желающего быть выброшенным на задворки истории и исчезнуть с лица земли.

Фактическая секретность, возведенная правительством вокруг результатов ЕГЭ и ГИФО, вполне соответствует главным признакам коррупции – непрозрачности и правового вакуума. С точки зрения социологии ЕГЭ чреват усилением социальной дифференциации молодежи – самым верным признаком политической нестабильности общества. ЕГЭ попирает и установленную Законом автономию вузов. Еще в прошлом веке В. Гумбольдт писал, что государству следует всегда помнить, что оно не может и не должно подменять университеты в их деятельности, как и то, что, каждый раз вмешиваясь в нее, оно создаёт препятствия. Благодатную, для коррупции, почву создают и другие «инструменты» неограниченного вмешательства чиновников в сферу образования – это государственные образовательные стандарты, аттестация и аккредитация образовательных учреждений. По сути, посредством этих инструментов чиновники подчинили своей воле все образовательные учреждения страны.

В других странах с развитой высшей школой всё перечисленное – инструменты общественного контроля. В России нет сейчас силы, которая могла бы вырвать эти главные инструменты коррупции из рук чиновников[8]. Приём в вузы – это многоплановая научно-прикладная проблема профессионального отбора абитуриентов, способных освоить определенную образовательную программу. Посредством «ГИФО&ЕГЭ», она не решается. Эта проблема решается созданием независимых региональных и внутривузовских центров тестирования, разработкой систем профессионального отбора[9]».

В прессе многократно сообщалось, что ЕГЭ даст возможность вывести из теневого оборота миллиарды рублей, которые родители платят за занятия с репетиторами и на взятки членам приемных комиссий[10]. Но на прямой вопрос корреспондента: «…единый государственный экзамен (ЕГЭ) вводится для того, чтобы победить коррупцию на вступительных экзаменах в вуз?» бывший министр образования В. Филиппов ответил так: - «Вовсе не для этого. И не для того, чтобы как класс ликвидировать репетитора. Так многие сегодня думают… Могу совершенно официально сказать: борьба с коррупцией - это вообще работа других ведомств, а не Министерства образования. Кроме того, я считаю, что коррупцию в отдельно взятой отрасли вообще нельзя победить: ни в налоговой полиции, ни в милиции, ни тем более в образовании, потому что в образовании умные люди собрались: все равно что-нибудь придумают». После чего министр рассказал корреспонденту ректорский анекдот: «К ректору одного института приходит его близкий друг и говорит: «Ты знаешь, что у тебя берут взятки на экзаменах?». Ректор отвечает: «Не может быть» – «Ну, как не может быть! У моей дочки попросили 5 тысяч долларов за поступление!». Тогда ректор отвечает своему другу: «Давай с тобой поспорим на пять тысяч долларов, что она поступит без взятки!»[11].

Цели ЕГЭ стали формулироваться в русле популистских идей социальной справедливости, доступности качественного образования и создания мифов о мальчике (по другим вариантам, девочке) из Якутии, которые теперь смогут учиться в Москве, сдав экзамены у себя в глубинке. В этом смысле показательны фрагменты из выступлений В. Филиппова, где он говорил о недоступности высшего образования: «Сегодня дети абсолютного большинства населения, дети интеллигенции, учителей, не поедут из глубинки, из сибирской деревни, или из Дальнего Востока поступать в вузы крупных российских городов: у семей нет денег на билеты из Сибири и обратно. Раньше в московских вузах училось 25 процентов москвичей, а 75 иногородних, сейчас наоборот, 26 иногородних, 74 москвичей. Крупнейшие вузы создавались не только для Москвы и Московской области, а для всей страны». Этот сюжет, с вариациями, повторялся во множестве интервью[12]. В интервью агентству РИА «Новости» В.Филиппов пояснил, что «в каждом вузе столицы и Санкт-Петербурга есть платные курсы для поступающих, репетиторы, так называемые договорные школы. А для детей из регионов этого нет. Именно поэтому, в соответствии с решением правительства, в России будет введена система единого государственного экзамена, вместо ныне существующей системы выпускных и вступительных экзаменов в вузы[13]». О связке «ГИФО&ЕГЭ» министр не сказал.

В условиях удушающего государственного недофинансирования вузы покорно согласились с потерей права принимать вступительные экзамены, в обмен на право самим назначать цену на обучение. Цена могла быть любой, но на практике она зависела от конкурса. Вузы с более высокой репутацией устанавливали и более высокую цену за обучение, с меньшей - низкую.

Упомянутая пара «ГИФО&ЕГЭ» прожила недолго и несчастливо. ГИФО погибли первыми. Поскольку вузы, согласившиеся принимать абитуриентов по сертификатам ЕГЭ, стали заинтересованными в получении высоких ГИФО от приходящих к ним абитуриентов, оценки по ЕГЭ стали искусственно и неудержимо подниматься. В итоге Правительство РФ было вынуждено заплатить вузам завышенные суммы денег, которые в бюджете до начала правительственного эксперимента не планировались. И поскольку никакие административные меры не помогали преодолению такого дефекта «ГИФО&ЕГЭ», было принято кабинетное решение о приостановке ГИФО. После чего ЕГЭ остался в одиночестве, без своей пары и без цели. Но затем, довольно быстро, в бывшем министерстве образования с помощью ЕГЭ задумали решить чуть ли не все проблемы образования.

Приглашенный эксперт С. Баккер, генеральный секретарь ETS-Europe, честно признал, что «ЕГЭ обслуживает разные цели и по этой причине его основное назначение не ясно»[14]. Эксперт отмечает, что заявлены, по меньшей мере, четыре цели:

1. Как выпускной экзамен  в средней школе.

2. Как вступительный экзамен  в высших учебных заведениях.

3. Для присуждения грантов  для обучения в высших учебных  заведениях.

4. Как общая мера состояния  среднего образования в Российской  Федерации.

Достаточно сомнительно, считает эксперт, что какой-либо тест[15] может успешно реализовать все эти цели. Очевидно, что сопротивление среди университетов поддерживается мнением о том, что тесты, используемые для вручения аттестатов учащимся, которые никогда не поступили бы в их учреждения, не могут в то же время быть хорошим инструментом для отбора абитуриентов[16].

Странно было читать, что Президент говорит о целях ЕГЭ, в то время как в Гособранадзоре говорят о задачах, которых там сформулировали около двух десятков. И ни одна из задач не касалась прямо борьбы с коррупцией. Обновлённое министерство, теперь уже образования и науки, уловив в таком словоупотреблении некоторую политическую проблему, призвало вернуться к целям ЕГЭ. Спустя четыре года после начала правительственного эксперимента коллегия министерства, в своём решении № ПК-3 от 13 октября 2004 года «Об итогах проведения эксперимента по введению единого государственного экзамена в 2004 году и задачах эксперимента на 2005 год», утвердила две цели «введения ЕГЭ»: