История избирательного права в России

     Проживавшие в исторически сложившихся территориях, дворяне и посадские избирали на сходе открытым голосованием главу губного органа – старосту, который в свою очередь формировал губной аппарат, состоявший из целовальников (их избирали посадские и  чернотяглые крестьяне).  Сначала старосты избирались бессрочно, затем выборы стали проходить ежегодно. Одновременно с созданием губных органов проводилась земская реформа. Посадские люди, крестьяне черных волостей и дворцовых земель получили право выбирать из своей среды земских старост (их называли «излюбленные головы»), а также «лучших людей» - целовальников или земских судей. Кроме того, избирались губные и земские дьяки, которые вели делопроизводство в своих канцеляриях. Контроль над губными и земскими органами выполнял Разбойный приказ.

      Период абсолютизма (конец XVII-начало XVIII вв.) повлек свертывание выборных институтов на общегосударственном уровне, предопределив введение  централизованных административных процедур и механизмов. Сенат, заменивший Земские Соборы, стал постоянным высшим правительственным законосовещательным органом страны.  Его члены стали назначаться непосредственно императором. Из указа Петра I от 22 февраля  1711 года: «Определили быть для отлучек наших  Правительствующий Сенат для управления….».(11)         В первый состав Сената вошли девять ближайших императору сановников.

      В результате проведения Петром I губернской реформы, функции губного управления в уездах были переданы воеводам (высшим военным и полицейским чинам), при которых были созданы дворянские советы   (из двух-четырех человек), избираемые дворянами уезда. Во всех городах были учреждены  бурмистрские или земские избы, ведавшие сбором податей и судопроизводством. В их состав входили должностные лица - бурмистры, ежегодно избираемые прямым голосованием торговцев, промышленников, сотен и слобод. Бурмистры в свою очередь ежемесячно избирали из своего числа президента, который стоял во главе избы. Для контроля над выборами в 1699 году была создана Бурмистрская палата. В 1720 году ее заменил Главный магистрат, а бурмистрские избы – магистраты.     

     «Основанные на избирательном принципе, новые магистратуры были предназначены, по  мнению Петра, стать школой общественной жизни в России. Должны были научить людей действовать сообща для защиты собственных интересов, отучить от разобщенности, позволявшей царить в обществе праву сильного, освободить купцов и промышленников от гнета старых управленцев. Но из-за спешки, с которой проводились в жизнь идеи Петра Великого, неготовности общества  к таким переменам, реформа не смогла работать с полной отдачей» .(12) Впоследствии Главный магистрат был ликвидирован, а городские магистраты подчинены местной администрации.

       В период  “просвещенного  абсолютизма” (вторая половина  XVIII в.),  в результате реформ, проведённых Екатериной II, выборные институты получили дополнительное   развитие  лишь на  местном уровне.

    В 1775 году императрица утвердила Учреждения для управления губерниями Всероссийской империи, в соответствии с которыми была проведена обширная областная реформа. Вместо трёхчленного административно- территориального деления (губерния – провинция – уезд) вводилось двучленное: губерния – уезд. Из текста документа:  «Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной содержать от 300 тыс. до 400 тыс.  ревизских душ, губернии же делить на уезды по 20-30 тыс. душ». (13) Столичные земли, а также крупные регионы из 2 – 3 губерний образовывали наместничества во главе с генерал–губернатором. Администрацию возглавляли губернатор, назначаемый непосредственно монархом, и губернское правление, которым предоставлялись широкие полномочия. Полицейские функции в уезде выполнял нижний земский суд, состоявший из 2 – 3 заседателей во главе с исправником. В городах надзор за правопорядком осуществлял городничий. Согласно плану реформы, местным органам власти были переданы некоторые полномочия центральных учреждений, в значительной мере упраздненных. Так дела Юстиц- и Вотчинной коллегий перешли соответственно Палатам уголовного и гражданского суда, выполнявшим роль апелляционных инстанций для нижестоящих судов.

             Большинство должностных лиц губернских и уездных учреждений были выборными;  их избирали дворяне губернии или уезда, при этом съезды дворян организовывали и контролировали избирательный процесс самостоятельно. Административного контроля ”сверху” не было.

         В этот  период   произошло  формирование трёхъярусной системы выборных судебно - сословных учреждений, построенных по принципу подсудности обвиняемого представителям своего сословия. Для дворян учреждались уездный и верхний земский суды, для горожан – городской и губернский магистраты, для невладельческих крестьян – нижняя и верхняя расправы ( крепостные оставались под юрисдикцией помещика). Важно отметить и тот факт, что только около одной трети судебных чиновников избирало местное дворянство из своего состава, остальных же назначали власти.  (14)

       Так или иначе,  но реформа 1775 г. сделала важный  шаг на пути становления местного  самоуправления  и развития избирательного  права в России.

        21 апреля 1785 года  Екатериной II была опубликована “Жалованная грамота дворянству”. Помимо важнейших привилегий высшего сословия, за дворянством закреплялись  и корпоративные права: право каждые три года проводить дворянское собрание, избирать уездных и городских предводителей, а также должностных лиц в судебные и административные учреждения (уездного судью, заседателей в верхний уездный и нижний земский суды, земского исправника).

      Одновременно с  Жалованной грамотой дворянству  была издана “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”. Городское общество, подобно дворянскому, рассматривалось как юридическое лицо, наделённое  рядом прав, главным из которых являлось самоуправление. Его базисным органом было городское собрание, избиравшее городского голову и представителей судебной власти. Главной распорядительной структурой сословного самоуправления стала городская дума, созывавшаяся раз в три года. Она состояла из председателя (обычно его функции выполнял городской голова) и так называемых гласных (депутатов) от нескольких «разрядов» населения: «настоящих городовых обывателей» - владельцев недвижимости в черте города; купцов трёх гильдий; цеховых ремесленников; русских и иностранных специалистов; «именитых граждан» (посадских, интеллигенции, коммерсантов и т. д.). В промежутках межу собраниями городской думы её полномочия передавались исполнительному органу – шестигласной думе, включавшей в себя по одному представителю от каждого разряда.(15)  Стоит отметить тот факт, что по сравнению с дворянским самоуправлением, выборные городские органы имели значительно меньше прав и контролировались более жёстко. В конце царствования Екатерины II произошел резкий поворот к политике “закручивания гаек государственной машины”, что было обусловлено боязнью повторения французских революционных событий в России. Таким образом, продолжение реформ эпохи просвещённого абсолютизма стало невозможным.

      В 1796 году на  российский престол взошёл Павел I. Главной своей задачей новый император считал укрепление государственной власти, и прежде всего самодержавия. В рамках этой политики 5 апреля 1797г. Был опубликовано “Учреждение об императорской фамилии”, согласно которому корона могла передаваться только по мужской нисходящей линии. (16) В это же время произошла замена коллегий министерствами и сокращение числа губерний – при Екатерине II их существовало 50, а при Павле они были преобразованы в 41. 

   Перестройка государственной  системы повлекла значительное  сокращение системы  самоуправления  и избирательных прав на местном  уровне. Из ведения дворянских  собраний были изъяты административно-полицейские функции, а в 1799 г. были упразднены сами губернские дворянские собрания. В 1798 г. были отменены верхние земские суды. Указом от 3 августа 1800 г. ликвидировались губернские магистраты, а участие выборных представителей высшего сословия в судопроизводстве ограничивалось нижним земским судом.

 В конечном счёте именно  ущемление интересов и политических прав дворянства стало главной причиной трагической смерти Павла I.  Он был убит заговорщиками 12 марта 1801 года.      

   В  первой половине XIX  века под руководством М.М. Сперанского была предпринята попытка проведения реформы центрального государственного аппарата.  В 1809 году он представил Александру I план проведения ряда государственных реформ под названием “Введение к Уложению государственных законов”. Согласно проекту,  предполагалось заменить абсолютную монархию конституционной,  ввести разделение властей, выборность чиновников и создать независимый гражданский суд.

     Реформы, предусмотренные проектом, проведены не были. Был создан лишь Государственный Совет - высший законосовещательный орган, формируемый царем.

     В это же время отмечается централизация государственного   управления на местах   -  губернаторы были подчинены Министерству внутренних дел; в некоторые губернии назначались военные губернаторы.

     С 1837 года исправник (глава уезда и Нижнего земского суда)  стал назначаться губернским правлением, были введены назначаемые ”сверху”  должности приставов.  Только волостью управляло избираемое волостное  правление.

     1 января 1864 года царь утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».(17) Согласно этому положению, роль представительных органов, формируемых на основе имущественного ценза, выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам – куриям.

     Из указа 1 января 1864г.: «Уездное Земское Собрание составляется из Земских Гласных, избираемых:

а) уездными землевладельцами, промышленниками и торговцами, владеющими не менее двухсот десятин земли или капиталом  не менее 15 тыс. руб. – 1-ая курия;                      

б) городскими обществами (купцами  и владельцами недвижимости на сумму более 2 тыс. руб. в городах) - 2-ая курия;

в) сельскими обществами (крестьянами) - 3-я курия» .(18)

      Важно отметить, что в 3-ей крестьянской курии не было прямых выборов, поскольку первоначально на  волостных сходах избирались выборщики,  которые затем выбирали гласных уездного земского собрания. Предусматривалось определенное количество гласных от каждой курии: дворяне составляли 46,7% гласных, крестьяне-34,3%, купцы - 10,2%, духовенство-6,1%, представители других сословий- 2,7%. (19)  Выборы организовывали и контролировали аппарат губернатора и полицейские управления. Вот что вспоминал о реформе ее современник А. И. Кошелев: «Известия из Петербурга занимали всех  и каждого…. Многие  были недовольны «Положением», находивши, что круг действия  земства  слишком ограничен. Другие доказывали,… что следует заняться разработкой этого малого, и что если  мы исполним всё,… то и большее придет само собою» .(20)

      Тем не менее, произошел возврат к административной организации выборов, когда основные функции в этой области были делегированы исполнительным  органам.

      В сфере городского самоуправления была также проведена реформа. 16 июня 1870 года Александр II утвердил «Городовое положение», согласно которому создавались органы городского самоуправления, избирающиеся населением на четыре года.

      Представительным органом стала Городская Дума, а исполнительным - Городская Управа, которую возглавлял  городской голова, одновременно являвшийся  председателем Городской Думы.                    

      Из текста Городского  положения: «Для производства выборов создается три Избирательных Собрания, из коих каждое выбирает одну треть всего числа гласных…              К первому Избирательному Собранию причисляются те избиратели, которые уплачивают наивысшую сумму сборов, платимых всеми избирателями; ко второму причисляются следующие за ним по списку избиратели,  уплачивающие треть сборов; к третьему – все остальные избиратели» . (21)

     Как видно  из текста положения, сословный  барьер был исключен, однако избирательное  право ограничивалось имущественным цензом. Примечателен был и тот факт, что «Число членов Городской Управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего ее состава» .(22)

      Выборы  организовывались и контролировались  правительственной   администрацией. При этом глава губернского  города утверждался министром  внутренних дел, а глава уездного  города – губернатором.

     В этот  период происходит усложнение  процедуры выборов, наблюдается  существенный рост участвующего  в выборах населения. Это вызвало  необходимость привлечения дополнительных  сил для выполнения избирательных  процедур. Вместе с тем, средствами  по организации выборов по-прежнему обладала только централизованная административная власть.

      По мере нарастания социальной напряжённости и революционных настроений возникла необходимость реформирования выборных  институтов. В этих условиях 18 февраля 1905 года Николай II дал рескрипт на имя министра внутренних дел  А.Г. Булыгина. В нем царь заявил о своем намерении привлечь народ к предварительной разработке законов, при условии сохранения самодержавия. А 6 августа 1905 года был официально опубликован «Манифест об учреждении Государственной Думы». «…Ныне настало время, следуя благим начинаниям… призвать выборных людей  от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших Государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений. В сих видах… признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердить положение о выборах в неё». (23)