Механизмы защиты прав человека

"Правительство" в терминологии  Суда – это синоним понятия "государственная власть", отвечающая  за действия своих органов. Что  же касается "представителя Правительства", то и здесь соответственно  речь идет о представительстве  не этого органа государственной  власти, а государства как такового.

Каждое государство-участник имеет орган или должностное лицо, на которые возлагается представительство государства в Суде на всех стадиях движения дела – подготовка состязательных бумаг, процедура мирного урегулирования и т.д., включая участие в судебных слушаниях (представительство в узком смысле, которое представитель – должностное лицо может доверить другому лицу).

Как организационно построено представительство государства, кто его осуществляет – это внутреннее дело самого государства. По большей части оно отнесено к ведению или министерства юстиции (например, Германия) или министерства иностранных дел (например, Великобритания).

В Украине после ратификации Европейской конвенции учреждена должность Уполномоченного по правам человека, в функции которого входит защита интересов государства при рассмотрении в Европейском Суде дел, где оно выступает ответчиком, изучение правовых последствий решений Европейского Суда, обеспечение в этой связи взаимодействия федеральных и иных государственных органов.

2.2 Компетенция  Европейского Суда и национальное  право

Рассматривая жалобу о нарушении какого-либо права, защищаемого Конвенцией, властями государства, против которого эта жалоба направлена, Суд не может не обратиться к нормам внутреннего права, имевшим значение в данном деле, равно как и к судебной практике данного государства, а решение Суда по жалобе, каким бы оно ни было, по определению приобретает характер оценки этих норм и правоприменительных актов.

Не следует преуменьшать реальное влияние, которое Суд оказывает таким путем на внутренний правопорядок государств-участников. Но вместе с тем не следует преувеличивать правомочия Суда в отношении действующего права и судебной практики государства-участника. Следует отметить, что:

Страсбургский суд, признав Конвенцию нарушенной, тем не менее, не вправе отменять правовые нормы и акты внутреннего законодательства, требовать такой отмены или осуществления каких-либо иных властных мер по обстоятельствам рассмотренного дела;

Страсбургский суд не вправе отменить по жалобе заявителя приговор или решение, вынесенное национальным судом; он не является вышестоящей инстанцией по отношению к национальной судебной системе;

решения Страсбургского суда, в том числе и по тем делам, где в качестве ответчика выступало данное государство, не носят характера обязательного прецедента для законодателя и судебной системы государства-участника.

Все эти положения – следствие того, что основой, определяющей деятельность Суда, является Конвенция о правах человека – международно-правовой договор суверенных государств, которые не предусматривали наделения Суда подобными полномочиями. Вместе с тем государства-участники, как правило, серьезно относятся к решениям Суда, в определенной мере сообразуют с его практикой свою законодательную и судебную политику, равно как и деятельность исполнительных органов власти. Кроме того, у Суда имеются некоторые возможности воздействовать на национальный правопорядок государства-участника.

Для того чтобы государство могло стать членом Совета Европы, его политическая и правовая системы должны отвечать демократическим принципам и стандартам правовой государственности, общепризнанным в Европе. Эти принципы и стандарты должны быть не только закреплены в конституции, но и последовательно конкретизированы и реализованы в практической деятельности всех ветвей власти, обеспечивая необходимый уровень закрепления и защиты прав и свобод человека1. Другими словами, каждое государство – член Совета Европы располагает необходимым механизмом защиты прав и свобод, в основном достаточным для реализации целей Совета Европы и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, тем более что после ратификации Конвенции она оказывается имплементированной в правовую систему государства-участника.

Из сказанного следует, что защита прав и свобод, гарантированных Конвенцией, это, прежде всего, и главным образом задача самих государств-участников. Обязанность Суда "является субсидиарной во времени и по объему по отношению к деятельности компетентных национальных властей. Задача органов Конвенции – направлять и оказывать содействие национальным правовым институтам с тем, чтобы государства – участники Конвенции могли гарантировать необходимую степень защиты прав человека через собственные правовые институты и процедуры"1.

Субсидиарность по определению означает, что компетенция Европейского Суда в отношении национального правопорядка государств-участников существенно ограничена. Однако она ни в какой мере не должна пониматься как пассивная роль Суда в отношении их правовых институтов и деятельности их правоприменительных органов. В процедуре рассмотрения конкретных дел Суд имеет широкую возможность оценки как первых, так и (особенно) вторых.

"Европейский контроль" – один из важнейших понятийных  инструментов Суда. По отношению  к принципу субсидиарности "европейский контроль" – как бы оборотная сторона медали. В решениях Суда он неизменно сопровождает почти каждое упоминание принципа субсидиарности и первенствующей роли национального правопорядка в защите прав человека. В широких, четко не очерченных рамках "европейского контроля" Суд обладает большой свободой усмотрения, и некоторые его правовые позиции (например, автономные понятия) достаточно трудно совместить с принципом субсидиарности. Но в целом в практике Суда принципы субсидиарности и "европейский контроль" достаточно сбалансированы1.

Исчерпание внутренних правовых средств – очень важное предварительное условие, несоблюдение которого (как и других предварительных условий, о которых говорилось ранее, – ratione material, ratione loci, ratione temporis, ratione personae) делает жалобу неприемлемой. Оно является прямым следствием принципа субсидиарности. Подчеркивая это обстоятельство, Суд указывал, что правило об исчерпании всех внутренних правовых средств, о котором говорит Конвенция, обязывает всех лиц, желающих возбудить дело против государства в международных судебных и арбитражных органах, использовать, прежде всего, правовые средства, предоставленные национальной правовой системой. Государства освобождаются от ответственности перед международным органом за свои действия, пока у них имеется возможность рассмотреть соответствующие дела в рамках собственной правовой системы. Важный аспект этого правила состоит в том, что система правовой защиты, действующая в рамках Конвенции, является субсидиарной по отношению к национальным системам защиты прав человека.

Согласно ст. 35 Конвенции "Условия приемлемости" Суд "может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты"2.

При применении правила об исчерпании средств правовой защиты, как, впрочем, и любого другого предварительного условия, возможны два варианта: очевидный и более сложный. Первый – когда сразу же после поступления жалобы очевидно, что какое-либо предварительное условие не соблюдено, например, дело заявителя национальный суд рассматривал только по первой инстанции, и его решение не было своевременно обжаловано заявителем в более высокую судебную инстанцию. В таких случаях индивидуальная жалоба отклоняется незамедлительно. При втором варианте вопрос о неиспользовании заявителем всех внутренних правовых средств более сложен, что позволяет государству-ответчику настаивать на его рассмотрении на более поздних стадиях прохождения дела.

Представители государств-ответчиков по вполне понятным причинам проявляют немалую изобретательность в поисках правовых средств, которые заявитель якобы мог использовать в рамках национального правопорядка. Подавляющее большинство из них отклоняется Судом, и в этой связи им разработан ряд критериев, которыми он руководствуется, решая вопрос об исчерпании внутренних правовых средств:

это правило следует применять в контексте всей системы защиты прав человека, установленной государством-участником, с определенной гибкостью и без лишнего формализма;

средства правовой защиты должны быть достаточно надежными и эффективными не только в теории, но и на практике; заявитель не обязан прибегать к средствам, которые неадекватны, неэффективны или не гарантируют рассмотрение жалобы и в этом смысле "не имеют перспективы на успех";

заявитель, который воспользовался средством защиты, способным исправить положение, вызвавшее предполагаемое нарушение, непосредственно, а не только косвенно, не обязан прибегать к другим доступным ему средствам защиты, эффективность которых сомнительна;

необходимо учитывать не только само наличие правовых средств в правовой системе конкретного государства-участника, но и общий правовой и политический контекст, в котором они должны действовать, равно как и положение, в котором находятся заявители. Правило исчерпания всех внутренних средств правовой защиты неприменимо, если совершенно очевидно, что существует административная практика постоянных нарушений, несовместимая с положениями Конвенции, и государство проявляет терпимость в отношении подобных нарушений, в результате чего разбирательства в национальных судах бесполезны;

бремя доказывания в Суде реального функционирования, доступности и эффективности правового средства в тот период, когда у лица возникли основания озаботиться защитой своего права на национальном уровне, лежит на государстве-ответчике. Однако затем бремя доказывания переходит на заявителя: он должен доказать, что те средства, о которых говорило правительство, были им использованы или они в силу определенных обстоятельств данного конкретного дела были неадекватными и неэффективными и обращение к ним не имело перспективы на успех.

Пожалуй, из всех этих критериев наиболее часто используется формула надежности и эффективности правового средства в том смысле, что дело будет должным образом рассмотрено в инстанции, куда обращается лицо. Именно она определяет позицию Суда по вопросу о том, что следует считать исчерпанием средств судебной защиты в Украине.

По отношению к ее судебной системе Страсбургский суд считает достаточным прохождение дела в двух инстанциях: если оно было рассмотрено в местном суде, а затем по жалобе в апелляционном суде или Верховном суде и тем самым вступило в законную силу, то дальнейшее обращение в порядке надзора, в том числе в Верховный Суд Украины не входит в число правовых средств защиты, подлежащих обязательному исчерпанию.

Конституция Украины, говоря о судебной защите прав и свобод, в частности, устанавливает (ч. 3 ст. 55): "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Украины обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты"1.

В отличие от конституционных судов и общих судов (наделенных в национальном правопорядке правом контроля за конституционностью и законностью нормативных актов), которые в процедуре конкретного контроля могут признавать нормативные акты недействительными, Страсбургский суд, как уже отмечалось выше, таким правомочием не наделен. Разумеется, он не может решить вопрос о том, имело место нарушение Конвенции или нет, не обращаясь к национальному законодательству, и во многих случаях ему приходится так или иначе давать оценочные суждения о примененных в данном деле нормах, но это совсем иной правовой уровень.

Уже во втором решении Европейского Суда, вынесенном в 1962 г. по делу "Беккер против Бельгии", указывалось, что Суд призван "выносить решения не по абстрактной проблеме, касающейся совместимости (национального) закона с положениями Конвенции, а по конкретному случаю применения такого закона к заявителю и в той мере, в какой последний был бы в результате этого ограничен в осуществлении одного из прав, гарантированных в соответствии с Конвенцией". С тех пор это положение в разных вариантах многократно повторялось в судебных решениях.

Страсбургский суд, решая вопрос о том, не нарушают ли действия властей государства-участника какое-либо из защищаемых Конвенцией прав лица, находящегося под его юрисдикцией, не может уйти от той или иной оценки закона, на основании которого действовали эти власти. В большинстве случаев Суд исследует, как действовали власти в рамках такого закона, была ли использована предоставленная им законом свобода усмотрения созвучно требованиям Конвенции или нет.

Суд неоднократно подчеркивал в своих решениях, что он не дает никаких указаний, тем более обязательных, государствам-участникам в отношении их законодательной, судебной или иной деятельности2.