Основные подходы принятия государственных решений

Конечно, многие идеи было трудно реализовать из-за существовавших контртенденций, постоянно демонстрировавших, в частности, что государственные структуры не испытывают конкуренции и следовательно у системы государственного управления в целом не существует особых стимулов для снижения затрат. Коротко говоря, основанная на налогообложении сфера, не говоря уже о постоянном включении туда политических целей, не может быть целиком и полностью отдана на откуп рыночным механизмам.

В то же время по мере развития новых процессов, на фундаменте теории государственного менеджмента появлялось немало теоретических конструкций, творчески развивающих эти идеи. К примеру, концепция «нового публичного менеджмента» делает основной упор на уменьшение роли государства за счет передачи им части управленческих функций как на международный уровень, так и на уровень местных правительств. Именно за счет этих двух функциональных потоков происходит определенное «вымывание» государства из процесса общественного! регулирования.

В этой связи сторонники данного подхода указывают на следующие позиции, определяющие характер системы принятия решений:

- необходимость последовательного  снижения управленческой роли  государства и сокращение для него управленческой повестки дня;

- потребность глобального видения даже частных проблем корректирующего сбор информации и диагностику ситуации;

- усиление гибкости системы  управления, предполагающее повышение  удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.;

- постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления;

- ориентация на фрагментацию  публичности управления, предполагающее  уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным сектором;

- стимулирование реальных трансформаций  в самом обществе или, другими словами, акцент в управленческой деятельности на формы имплементации решений;

- усиление подотчетности административных  структур или повышение вертикальных  форм согласования и коррекции  решений.

Среди сторонников этой менеджеральной революции концепции «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимались и воспринимаются как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако, практика - даже помимо структурных контртенденций - продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и механизму принятия государственных решений.

В частности, практика показала ограничения и сегодня уже можно с уверенностью говорить, что предлагаемое менеджеральной идеологией направление это не «лучший путь». Бизнес сегментирует государство на отдельные субсистемы по принципу продуктовых групп, а такая дезагрегация государства вызывает серьезные проблемы с координацией служб, девальвирует общественные блага. Как верно указывает К. Кёниг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консьюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг.

Бюрократия - это затратная структура. Поэтому без сознательной рационализации государственной службы, приватизации и политики сбережений нельзя оптимизировать ни государственное управление в целом, ни процесс принятия решений. Одним словом, государство должно реформироваться сознательно, купируя стихийно возникающие деформации и обращая первостепенное внимание на координацию деятельности своих органов. Государство своей политикой может усиливать или ослаблять регулирование рынка. Но ему не обязательно становится самому полностью рыночной структурой.

Стало понятно и то, что в условиях демократического представительства интересов граждан ответственность правительства и власти невозможно полностью переложить на государственный аппарат, на служащих, временно исполняющих свои обязанности. Другими словами, у избираемых политиков - о чем мы скажем чуть позже - существует свой, неустранимый путем коммерциализации сектор ответственности и группа управленческих функций при принятии решений. Существенным недостатком применения менеджеральных принципов на практике стала и дифференциация, а точнее - фрагментация государственной службы, продемонстрировавшая, что одни структуры другие получают права на использование рыночных подходов, а другие (например, спецслужбы или силовые) не могут себе этого позволить.

Очевидным последствием введения менеджеральных принципов стало и снижение уровня согласованности действий государственных учреждений. Но главное, что из-за перераспределительного характера госсектора свободный потребительский спрос не стал - да и не мог стать - механизмом согласования спроса на общественные услуги. Иными словами, коммерциализация и менеджеризм не смогли де-факто стать доминирующими механизмами постановки и реализации государственных целей. Контрактный тип управления оказался возможным лишь в отдельных секторах госсектора.

Не случайно сегодня многие теоретики в связи с критикой именно предпринимательского характера деятельности государства и конкуренции как доминирующего механизму принятия решений, отказываются от концепции «нового открытия правительства» в пользу «новых основ демократического государственного управления».

Сущность и содержание сетевой теории

Строго говоря, в структуре государстве всегда присутствовали сетевые элементы управления. И хотя некоторые ученые полагают, что «не до конца ясно, считать ли понятие «сети» новым явлением или скорее осознанием явления, которое существовало в течение определенного времени, но для которого не сразу удалось подыскать имя или предложить адекватное концептуальное осмысление» , все же можно с уверенностью утверждать органичность сетевых конструкций. При этом часть из низ них носила внутригосударственный характер, предполагая тесную связь родственных органов и подразделений, объединенных либо территорией, либо основаниями разработки предметно определенных решений (например, в здравоохранении, образовании и т.д.)- другая часть носила государственно-общественный характер, демонстрируя контакты между постоянно участвующими в управлении крупными корпорациями и органами власти. Причем и в том, и в другом случае сетевые образования могли принимать и криминальный характер. Несмотря на эти исторические факты, сетевая теория появилась сравнительно недавно.

Как особая концепция сетевой подход сложился на основе синтеза теории межорганизационных отношений, теории бизнес-администрирования, неоменеджеризма, а также классического направления институционального и структурного анализа, теории общественного выбора. Как полагают специалисты, данная концепция возникла не на пустом месте. Она опирается на исследования различных управленческих субсистем, в качестве которых еще в 50-60-е годы XX века рассматривались различные образования бюрократии, выборных представителей граждан и заинтересованных групп. И в настоящее время, как подчеркивают Р. Родес и Д. Марч, эта теория «обеспечивает связь между микроуровневым анализом, который имеет дело с ролью интересов и правительством в отношении к особым политическим решениям, и макроуровневым исследованием, которые концентрируется на более широких вопросах, связанных с распределением власти в современных обществах».

Однако, в силу своей концептуальности и как следствие приложимости практически ко всем аспектам государственного управления, сегодня понятие «сеть» употребляется и в более широком смысле. Оно представляет собой и метафору, и инструмент анализа реальных трансформаций в системе государственного управления (с присущими ей специфическими методами «анализа клик» и блок-моделей), и специфическую концепцию, и теоретическую модель для описания базовых тенденций развития государственного управления и власти.

Как правило, сетевую форму организации государства используют для характеристики как властных, так и управленческих подсистем. При этом ряд исследователей относят сети лишь к неформальной области управления, подчеркивая наличие лежащих в их основании различных рациональных стратегий (политиков, государственных служащих, экспертных групп и других акторов) персонализма, картелей, клиентизма и т.д. Известный российский исследователь Л. В. Сморгунов ставит вопрос иначе, усматривая наличие сетевых образований не только в области неформальных отношений. Он дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы».

На практике в большинстве своем сети представляют собой как бы «мерцающие» (то возникающие, то распадающиеся) образования, формирующиеся в структуре государственного управления в связи с реализацией отдельных проектов заинтересованными сторонами. Для их характеристики хорошо подходит метафора ризомы (Ж. Деррида), такого ветвящегося корневища, которое проникает в разнообразные внешние пространства и чьи отростки ветвятся и переплетаются, прорастая друг в друга. Таким образом сеть соединяет разные части управленческого пространства, а порой и его функционально несоединимые части. Принимая в расчет сложность такого рода процессов, когда соединяются разнородные элементы и структуры, следует признать, что для описания таких процессов не всегда подходят даже логико-теоретические модели. Значительно более эффективны в этом вопросе описательные, эмпирические методики.

Последняя точка зрения прежде всего ориентирует на то, что сети представляют собой форму организации управления, центральная роль в которой принадлежит связям, контактам, коммуникациям государственных структур и разнообразных заинтересованных групп, ассоциаций бизнеса, партий и других объединений гражданского сектора. Иными словами, при такой форме организации государственного управления главное значение обретают не функции или ролевые назначения тех или иных институтов, полномочия и прерогативы органов власти, а реальные связи между участниками реализации того или иного проекта.

Применительно к механизму принятия решений понятие «сеть» означает сложившиеся связи и отношения горизонтального типа между политиками, аппаратом и гражданским населением. Представляя собой своеобразный альянс профессионалов и дилетантов, сеть формирует обменные процессы, провоцирует сотрудничество, упорядочивает поведения агентов и в конечном счете способствует закреплению принципов универсального, всеобщего универсума. В отличие от концептов «структуры» и «системы», которые выделяют иные значимые элементы управленческого порядка, понятие «сети» делает акцент на осознанном взаимодействии всех агентов, вовлеченных в процесс принятия государственных решений.

При таком понимании центральным значением в принятии государственных решений обладает соучастие представителей государства и общественности. Иным и словам и, в сетевой структуре государственные органы превращаются из главенствующего в одного из агентов разработки и принятия решений. Но при таком положении правительство информационно и политически «открывается» населению, органам общественности. Одновременно такое положение свидетельствует и о том, что и общественность обретает новые статусы и возможности в механизмах принятия решений. Статусное равенство сторон предполагает отсутствие дискриминации участников управленческой сети. По этой причине сетевой тип государственного управления нередко определяют и как форму «управления без правительства» («governing without government»).

Таким образом, при сетевой организации управления государственная бюрократия не просто обеспечивает достижение Цели, но и активно сотрудничает с гражданскими структурами, а общественность обретает новые возможности для контроля за управленческим процессом. Особое значение приобретает и взаимная ответственность сторон, их взаимная поддержка друг другом, использование формальных и неформальных возможностей для решения конкретной задачи. Таким образом, взаимное дополнение активности участников сети становится особым ресурсом системы государственного управления. Это демонстрирует взаимную заинтересованность агентов как в решении конкретной задачи, так и друг в друге.

Другими словами, сказанное означает, что при сетевой организации механизма принятия решений на первый план выдвигается относительно автономный актор, а не институт (как при иерархической форме организации). В этом смысле базовую программатику действий актора обусловливает не его ролевая нагрузка и формальные полномочия, а основанное на его компетентности и культуре участие в реализации конкретного проекта, адаптация к партнерам и снижение рисков. Сети акцентируют внимание на деятельности «поставщиков идей», уточнение ими перечня насущных вопросов, сглаживание противоречий между участниками относительно предполагаемой политики государства, выработку общих позиций по отношению к этому институт власти.

Поскольку сеть функционально не разделяет, а интегрирует участников со всеми их ресурсами и предпочтениями, то здесь существенно меняются и процедуры согласования интересов. В частности, участникам сети уже не нужно высказывать свои приоритеты путем особой манифестации, создания представительных механизмов. Все они взаимодействуют друг с другом сообразно занимаемым позициям в сети и своей ресурсной оснащенности (в том числе компетентности и овладению культурными стандартами). Главным проводником выдвижения и согласования интересов становится коммуникация и образуемые ею формы поддержания контактов сторон, учитывающих особенности как двусторонних, так и их многосторонних связей. Сетевая коммуникация ведет к обретению общественностью активной роли при принятии решений, а способность к поддержанию общения становится показателем эффективности государственного управления.

При таком типе государственного управления важнейшим основанием взаимодействия сторон становятся ресурсы, чье соответствие типу решаемой задачи выступает основанием для налаживания коммуникации. Таким образом обмен ресурсов можно рассматривать в качестве главного технологического и процедурного основания принятия решений. Покоящийся же на принципах ресурсной коммуникации тип администрирования предполагает кооперативный характер принятия управленческих решений. То есть тот тип выработки и реализации целей, при котором составной частью интереса каждого действующего агента является интерес контрагента. По этой причине сетевое решение представляет собой синтез активности и ответственности партнеров, а не просто ролевых действий наделенных особыми полномочиями сторон.