Понятие бюрократии и ее генезис в России

Оригинальность подхода  М. Корозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их «латентную функцию» ¹⁴. Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию: «Бюрократическая система организации — это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия¹⁵».

Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций бюрократии, которую несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:

1) должностные лица (чиновники,  служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система  взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);

3) организация со штабом  служащих (любая организация: большая  комплексная, современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное  государство (политическая система,  в управлении которой доминирующая  роль принадлежит ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством; чиновничество как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое  поведение, организационная неэффективность);

7) бюро-рациональность (рациональная  организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая  чиновниками (выполнение задач  организации ее штатом или  должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный»  тип бюрократии М. Вебера и  других авторов, характеризуемый  рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует  бюрократия: прединдустриальное бюрократическое  общество, бюрократизированное общество). Таким образом «бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации» ¹⁶.

 

 

 

§1.2 Возникновение бюрократических институтов в России и их исторические особенности.

Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию¹⁷. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.  В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть.

В то время государство  стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы  общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого  само существование бюрократического государства становилось невозможным¹⁸.

В России выделение государственной  службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г . стала началом преобразования государственной службы в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма¹⁹ . Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым «регулярного государства» требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы – «регулярной» бюрократии. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

Переход от службы государю к государственной службе с переходом  от отдельных служебных поручений  боярам и создания соответствующих  учреждений (Приказов) к согласованной , выстроенной по единой схеме системе центральных и местных государственных учреждений с постоянным составом должностных лиц потребовал решения и проблем организации государственной службы²⁰. Этот законодательный акт на два следующих столетия определил основы государственной службы в России.

В основе причин издания «Табели о рангах» лежали потребности социально-политического характера. С одной стороны, повлияло усложнение социальной структуры общества , в связи с чем уже на рубеже XVII и XVIII в.²¹ потребовалось выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности для обеспечения ее относительной независимости, а вместе с тем - создание особой, профессионально, социально и корпоративно выделенной группы государственных служащих²². С другой стороны - усиление государственно-правовых начал в деятельности государственной власти и повышение роли законов как актов оформления политической воли монарха и главного источника права, которые должны были выполняться всеми подданными независимо от положения в сословной и служебной иерархии. «Табель о рангах» по своему смыслу прежде всего предусматривала иерархию должностей, по которым и давался чин, но при этом не всегда было возможно разделение должностей и чинов. «Табель» состояла из таблицы , которая собственно и определяла 14 классов (рангов) с соответствующими им чинами и должностями каждого из двух родов государственной служебной деятельности - военная (сухопутная служба и морская) и гражданская (светская и придворная) служба, а также девятнадцати комментирующих его «пунктов» ²³. Воинская служба была поставлена на первое место - чины «воинские выше прочих». Ранг при этом можно рассматривать как звание, а право на него давала должность. Поскольку «Табель» регулировала главным образом статус дворянской бюрократии, то низшие офицерские чины в армии и мелкие служащие гражданского ведомства - канцеляристы, переписчики и другие - в нее внесены не были.

Лишь при Петре I возникли первые училища, дававшие специальное  образование. Второй переломный момент на этом пути приходится на конец XVIII – начало XIX в., что было связано со следующими обстоятельствами: а) в 1809 г. был введен образовательный ценз для гражданских чиновников; б) роль семейных связей при поступлении на гражданскую службу и продвижении по служебной лестнице существенно уменьшилась; в) произошло обособление гражданских чиновников от офицерского корпуса; переходы с военной службы на гражданскую , очень распространенные в XVIII в., стали случаться в XIX в. значительно реже²⁴. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX – начале XX в.–чиновником-юристом²⁵. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал их постепенной консолидации в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой.

    Октябрьская  революция  ликвидировала в  России  все высшие  и  средние

классы:  капиталистическую  буржуазию,   помещиков,  кулаков,  торговцев  и,

наконец, бюрократию. Эти  классы исчезли  с арены советского  общества.  Все,

кроме бюрократии, ибо на  место старой, царской бюрократии стала нарождаться

новая   бюрократия:   партийная,   советская,  профсоюзная,   хозяйственная,

министерская.  

      Политика   уравнительного  распределения  материальных  и  вообще  всех

жизненных  благ  в  период  с  1917  по  1921   годы ,  проводимая  советским

руководством  во главе с В. И. Лениным, препятствовала формированию, и особенно отпочкованию от  трудящихся  бюрократии. Не  способствовал  конституированию бюрократии  в  самостоятельный  класс  и  рыночный  социализм  со  смешанной экономикой в период нэпа, возникший после десятого съезда РКП(б) в 1921 году и просуществовавший до конца 1928 года²⁶. 

       Быстрое оформление  бюрократии  в  класс  начинается  с  посленэповской

сталинской   экономической   политики,   политики   ускоренной,   проводимой

принудительными,   крепостническими,   полицейскими   методами, всеобщей ,

тотальной коллективизации  крестьянства; политики губительной  для здоровья  и

жизни  трудящихся ускоренной индустриализации СССР; политики преобразования рыночной  экономики  в  сверх централизованную директивно-плановую экономику; политики  преобразования  федеративного  союза  в   унитарное   государство, превратившей  все  нации  и  народы  СССР в бесправных  подданных  советской империи.  

       В это время государством создаются  в массовом  количестве на территории

всей страны  крупные  и  гигантские  предприятия:  заводы,  фабрики, каналы,

железные  дороги,  электростанции.  Для централизованного управления ими государством понадобился огромный государственный  аппарат  управления  и  принуждения.  И  он  был  создан. В результате    относительно   малочисленная    бюрократия   превращается    в многомиллионный  правящий  класс²⁷.  А  быстро  растущая  ВКП (б)  все  быстрее трансформируется из  рабочей  партии  в  антирабочую  и антинародную  партию нового класса бюрократии. 

      Бюрократия, превратившаяся со времени  И.Сталина в господствующий класс,

все  в  большей  степени  становилась  единственным  в  СССР  политически  и

экономически  привилегированным  классом. 

У советских  трудящихся, превращенных И.Сталиным в  класс государственных

батраков, в  государственный пролетариат,  реально  сохраняется  только  одно

право  -  право  на   труд. 

     Вообще, все  права трудящихся в СССР  либо  резко ограничиваются,  либо

отменяются, либо  принимают извращенную форму  в виде обязанности. Например, пассивное избирательное право, т.е. право граждан выдвигать свою кандидатуру на  ту или  иную  общественную  должность или в  Советы  народных депутатов, ликвидируется, а  активное  избирательное право  превращается  в  «почетную» обязанность,  при  котором  выборность  заменяется   голосованием   за   тех кандидатов,   чьи  кандидатуры  выбраны  и  одобрены   неофициально  заранее бюрократией²⁸. 

      Бюрократия с И.Сталиным во главе в это же время осуществляет культурную

революцию, которая, начавшись ранее как народная социалистическая культурная

революция,   трансформируется,  перерождается  в  чиновничье-бюрократическую

культурную    революцию²⁹ .       

 Народная  социалистическая мораль,  гуманная  в  своей основе,  уступает

место жестокой, бесчеловечной, лицемерной чиновничье-бюрократической  морали, существующей и поныне, основанной не всеобщем страхе за критику бюрократии и «антисоветскую»³⁰. 

         После   Сталина  положение   советских  трудящихся   изменилось  крайне

незначительно. Отменено прикрепление  трудящихся к их рабочим местам,  но их

по-прежнему  привлекают к  уголовной ответственности и  сажают в  лагеря  за

несвоевременное  поступление на работу,  где  насильно принуждают  к работе.

По-прежнему  сохраняется  полицейский режим паспортной прописки

      А вот экономическое положение бюрократии изменилось весьма существенно.

Уровень  доходов  бюрократии  рос  после  Сталина  в  несколько  раз быстрее

жизненного  уровня  трудящихся.  В  результате  уровень жизни среднего  звена

бюрократии  стал превышать жизненный уровень  трудящихся  раз в пять-десять, а

уровень жизни  высшей бюрократии превышает  средний уровень трудящихся раз в десять-пятнадцать  

  Таким образом  бюрократия  в   советском   обществе   превратилась  в   класс   сытых, образованных, самодовольных чиновников, а ее стержневое звено -  партократия  -  в касту  неприкасаемых, которых никто  не смеет критиковать при их жизни. Трудящиеся же превращены  в  советском чиновничье-бюрократическом обществе в класс бесправных, запуганных и обманутых, в класс  униженных и  оскорбленных подданных бюрократического государства  и господствующего класса бюрократии.     

 Социально-экономической     основой     господства     бюрократии     в

социалистически-бюрократическом  обществе является превращение бюрократии  в единственного  собственника. Частной  собственностью  чиновников  становятся общественные должности.  В  собственность бюрократии переходит  государство, становясь  бюрократическим   государством³¹.

Советский Союз на имперском излёте имел развитый и самовоспроизводящийся бюрократический  аппарат, высококвалифицированный, жёстко структурированный вертикально и горизонтально, органично интегрированный в существующую систему с помощью идеологии.  Старение высшего уровня Советского руководства и длительный застой, сопровождался, с одной стороны - социальной пассивностью населения, с другой - формированием циничного отношение к идеологии, структурирующей общество.³² Молодые представители нижестоящих звеньев бюрократической структуры, лишённые возможностей карьерного продвижения, желали перемен, что входило в противоречие с Советской структурой государственной власти. Ситуация с переходом власти в руки бюрократического аппарата среднего уровня послужила толчком к началу Перестройки, как форме протеста против структурирования бюрократии верхнего уровня.