Понятие бюрократии и ее генезис в России

Глава 2: Бюрократический аппарат в современной России

§2.1 Формирования бюрократического аппарата в современной России.

   Вспомним, что движущей силой революции 90-х годов наряду с небольшой демократически настроенной частью советского общества выступила часть советской партийно-хозяйственной номенклатуры. Эта часть и, прежде всего, средние и только начавшие подъем по карьерной лестнице нижние слои партийно-государственной бюрократии были заинтересованы в устранении закостенелых высших руководящих слоев и партийных бонз, так как только это и могло ускорить их личный карьерный рост и обеспечить прорыв к рычагам управления государством. Однако взаимовыгодное, как тогда представлялось, партнерство длилось недолго. Уже в ходе революционных событий 1991-1993 годов началось формирование новой российской государственной бюрократии, которая быстро стала приобретать знакомые номенклатурные очертания. Представители советской номенклатуры, которые пришли во власть вместе с представителями демократического движения, воссоздали в президентских и правительственных структурах органически присущие им номенклатурные методы и механизмы кулуарного принятия управленческих решений, далеко не бескорыстных межличностных и групповых взаимодействий в процессе подготовки и принятия таких решений. Начавшейся регенерации советских номенклатурных методов и механизмов государственного управления способствовали следующие обстоятельства³³. Во-первых, одним из самых серьезных стратегических просчетов новой российской власти стало массовое использование во всех структурах и на всех уровнях вновь создаваемой системы государственного управления бывших чиновников советского партийно-государственного аппарата. Власть исходила из того, что для быстрого запуска нового государственного аппарата нет других кадров и другого пути, кроме привлечения знающих хозяйственную систему советских чиновников. Возможно, в тактическом плане это и было оправданно³⁴.

Во-вторых, немногочисленные представители  демократического движения, первоначально  включенные во властные структуры, сделали  ставку только на персональную поддержку президента Ельцина. Они не уделяли должного внимания укреплению своей политической опоры и созданию кадрового резерва для постепенной замены номенклатурного чиновничества в структурах власти. Поэтому частично новая по составу, но старая по характеру основных механизмов функционирования номенклатурная среда быстро вытеснила «демократов первой волны» из властных структур как чужеродный для нее элемент³⁵.

      К середине 90-х часть бывшей советской номенклатуры стала номенклатурой российской и достигла своей главной цели - пришла к власти и овладела всеми рычагами управления государством. Существенно потерявшее революционный запал и общественное влияние, раздробленное и дискредитированное не без помощи своих временных номенклатурных попутчиков демократическое движение перестало быть нужным российской номенклатуре в качестве союзника. Тем более что к этому времени оформилась и окрепла не только ее государственно-бюрократическая, но и экономическая составляющая - новая российская «бизнес-элита», состоящая из назначенных собственников.

    Номенклатура стала ведущей силой, определяющей и навязывающей обществу политические и экономические трансформации, нацеленные на укрепление и расширение ее господствующего положения.    В результате развала СССР и трудностей экономических преобразований Россия сократила на треть свой экономический потенциал, потеряла половину морских портов и торговый флот, прямой выход к мировым путям на Западе и на Юге. Вместе с тем Россия объявила себя правопреемницей Союза и унаследовала всю союзную собственность, расположенную на ее территории, включая остатки золотого запаса. Российское руководство столкнулось с падением производства, прекращением инвестиционной деятельности, развалом кооперационных связей в рамках СССР и СЭВ. Произошло сокращение объемов товарооборота и ухудшение его структуры. Все это отразилось на социально-экономического ситуации в стране, вызвало процесс поляризация населения³⁶.

    После 1991 г. в России начинается новый этап экономической модернизации. Пришедшие к власти радикалы во главе с Б.Н. Ельциным выдвинули программу либерализации экономических реформ (1992-1993 гг.), которая включала в себя: 1) свободное ценообразование (что должно было ликвидировать товарный дефицит); 2) либерализацию торговли; 3) массовую приватизацию жилья, госпредприятий. Тотальное разрушение монополии государства на хозяйственную деятельность явилось главной задачей либерально-приватизационного курса реформ³⁷. Главным стратегом экономических реформ, сторонником шокотерапии выступил вице-премьер российского правительства Е.Т. Гайдар. Курс реформ предполагал первоначальную либерализацию цен, затем переход к приватизации, осуществление жесткой финансово-кредитной системы. Следующим шагом стала приватизация государственной собственности. На 1992 г. предусматривалась приватизация 20% госпредприятий торговли и сферы услуг. С 1 октября 1992 г. началась выдача приватизационных чеков (ваучеров) российским гражданам. С 1993 г. было разрешено вложение этих ценных бумаг в акции предприятий.

     Таким образом, результаты реформ оказались глубоко противоречивы. С одной стороны, в России был введен рынок, либерализация торговли ликвидировала товарный дефицит. Российская приватизация выполнила задачу демонтажа механизма централизованного управления экономикой. С другой стороны, продолжился спад промышленного производства (на 35%), произошло резкое снижение уровня жизни народа. Центральным положением реформы явились новые цены, которые выросли в 100-150 раз, в то время как средняя зарплата лишь в 10-15 раз. В результате освобождения цен с 1 января 1992 г. денежные средства населения были конфискованы, что вызвало острое социальное недовольство. Высокая инфляция привела к падению курса рубля, сделала невозможной финансово-денежную стабилизацию. Эпоха Бориса Ельцина войдет в истории, прежде всего как период энергичных, но весьма противоречивых экономических реформ. Где на одной чаше весов разрушение командной системы и создание свободного рынка, а на другой - девальвация рубля, обесценивание вкладов и дефолт. С одной стороны, предпринимательское сословие и нарождающийся средний класс, а с другой - залоговые аукционы и приватизация, которые сегодня многие называют не иначе как грабительскими. Б.Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. При этом ни одна государственная структура не стала доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, конкурируя между собой за право выступать от имени президента. По мнению ученого, «в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению властей, а к управленческому хаосу»

§2.Образ российской бюрократии конца XX-начала XXI вв

Путинская эпоха  – период расцвета российской бюрократии, оставившая позади себя в этом отношении все иные периоды истории России, как новейшей, так и более ранней. Впрочем, «торжеством бюрократии» можно назвать и «Россию при Ельцине», и «СССР при Брежневе» ³⁸. По мнению референтной группы «бюрократов», в эти периоды засилье бюрократии было не меньшим, нежели сегодня. Относительно меньше было значение бюрократии в добрежневские эпохи России и СССР, а также в краткий период горбачевской перестройки. Впрочем, судя по всему и «ельцинская бюрократия» связана скорее с воспоминаниями о позднее ельцинском времени, когда после 1993-95 гг. власть становилась все менее дееспособной , а чиновничество все более обширным и корыстным³⁹. Именно в середине 1990гг. в качестве одной из основных социально-политических проблем стало отсутствие общенациональной субъектности, способной обеспечивать развитие страны и общества. Стремительно разраставшаяся «ельцинская» бюрократия была не в состоянии представлять эти интересы, будучи разорванной частными и корпоративными интересами. Именно поэтому одной из главных идей уже путинской эпохи стало «выстраивание» бюрократии вокруг государственных интересов, попытка формирования на ее базе общенациональной субъектности⁴⁰. Если население оценивает деятельность нынешней бюрократии почти исключительно негативно, то референтная группа «бюрократов» скорее склонна видеть в ней носителей новой государственности.  

    В огромной степени «ставка на бюрократию», которая еще при Ельцине носили скорее «стихийный» характер, а начиная с 2000 года, стала вполне осознанной, оказалась связанной с тем, что результаты демократического развития новой России не дали ожидаемых результатов. В референтной группе «бюрократов» отношение к итогам демократического процесса несколько мягче, но и там удовлетворены демократическим развитием только 27,2% и 39,2% россиян не удовлетворены тем, как работает демократия в России, а еще 30,1% вообще отказывает нынешней России вправе называться демократическим государством.⁴¹ Причины подобных тенденций неоднократно обсуждались . Если сконцентрировать различные точки зрения, можно выделить две наиболее значимые из них:

- Россия изначально  не была готова к политическим  и экономическим свободам, к демократической  политической системе вследствие  архаичности, глубокого традиционализма основных групп российского населения («тысячелетняя раба»);

- Антидемократические  тенденции в современной России  скорее связаны с недостатками  избранной модели демократии , когда реальная низовая демократия в наиболее важных и значимых для населения сферах оказалась выхолощенной, а введенная взамен система «фасадной» демократии, не имеющая корней в жизненно важных сферах, стала восприниматься скорее как «политический театр», занимающий периферийное положение в системе ценностей общества.⁴²

    Сегодня, когда представители демократической общественности обращают внимание на явной тенденции отхода от демократических завоеваний, акцентируя внимание на сосредоточении всей власти в руках Президента, на потере независимости ведущими СМИ, на слабости и зависимости оппозиции, отсутствии реальных политических партий, способных влиять на принятие решений, население страны видит угрозу демократии совсем в ином. Это, в первую очередь, колоссальный разрыв между богатством и бедностью, не только не преодоленный при В. Путине, но и продолжающий возрастать, в отсутствии равенства всех перед законом , в сращивании власти и капитала⁴³ .

На фоне отсутствия таких фундаментальных условий  демократии, менее важными кажутся  действительно происходящие отступления  от традиционных демократических схем. Так на отсутствие значимой политической оппозиции в Государственной Думе обращают свое внимание на возрастающую зависимость ведущих СМИ от государства , на сосредоточение всей власти в руках Президента В. Путина.⁴⁴ В частности, большинство россиян сегодня выступают за введение значительно более жестких ограничений для СМИ, в том числе за введение цензурных ограничений (правда, скорее не по политическим соображениям), за более решительную борьбу с олигархами, контроль государства над экономическими процессами.

      Неудача ставки не развитие демократических институтов как субъектов национального развития, предопределило при В. Путине частичное возвращение к концепции авторитарной модернизации. К числу «плюсов» путинского правления, как общественное мнение в целом, помимо общих успехов в экономическом развитии, определяемых скорее благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, улучшение эффективности работы как федеральных, так и местных органов власти⁴⁵. Что касается федеральных органов власти, то произошло скорее некоторое улучшение их работы  чем некоторое ухудшение . Напротив, местные органы власти стали работать скорее менее эффективно , чем более эффективно (. Мнение государственных служащих («бюрократов») значительно более оптимистично. 40,1% из них (против 8,9%) фиксирует повышение эффективности федеральных органов власти, 41,2% (против 8,2%) – повышение эффективности и местных органов власти⁴⁶. И те, и другие отмечают ухудшение, причем существенное ситуации в социальной сфере при В. Путине (очевидно, под влиянием недавно произведенной монетизации льгот). Что же касается правоохранительной сферы,  борьбы с коррупцией, ситуации в сфере законности и порядка, в сфере прав и свобод граждан, то налицо также существенные расхождения между оценками населения. Население склонно весьма критично оценивать тенденции в этих сферах, наблюдая явное ухудшение, что же касается «бюрократов», то их оценки носят значительно более осторожный характер, по их мнению ситуация в названных сферах при В. Путине в той же мере ухудшилась, как и улучшилась⁴⁷.

Выстраивание  всей бюрократической машины при  В. Путине, включая ситуацию в правоохранительных органах, продолжается, хотя идет медленно и носит противоречивый характер.

Противоречивым  является и отношение россиян к отдельным звеньям Административной реформы. Пожалуй, лишь создание Общественной палаты одобряется относительным большинством опрошенных – 46,9% поддерживают это нововведение, 7,7% - нет⁴⁸. Напротив, неприятие и населения, и «бюрократов» вызывает отмена выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, то есть полный переход к пропорциональной системе. Такой подход приведет к еще большей дискредитации самого института Государственной Думы, так как возможность простых граждан хоть как-то оказывать влияние на ее состав будет сведена практически к нулю. Еще одно нововведение  , связанное с административной реформой В. Путина, это отмена прямых выборов губернаторов, также оценивается весьма неоднозначно, хотя ее плюсы все-таки, пожалуй, преобладают над минусами (31,9% против 21,8%)⁴⁹.

И, наконец, идея укрупнения субъектов федерации, пока реализованная лишь в Пермском крае, оценивается «половина на половину» . Это касается случаев, когда столица области и сама область образуют разные субъекты федерации (Московская, Ленинградская области)⁵⁰. Но самый главный недостаток путинской административной реформы – это даже не сомнительность отдельных ее фрагментов населения сомневаются в том, что эта реформа хоть как-то, в ту или иную сторону, на что-то существенное повлияет. Взялись явно не за то, что действительно необходимо, а за то, что способно создать видимость административной деятельности. Неужели в современной России, терзаемой бесчисленным числом проблем, в том числе прямо связанных с неэффективностью деятельности государства, нет забот более важных, чем переход к пропорциональной системе.

     Итак, В. Путин проделал в глазах населения эволюция от «президента народа» к «президенту бюрократии».

Главная цель бюрократии – это «сохранение и постоянное увеличение своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения». Итак, сделав ставку на бюрократию как носителя идеи государственности, режим В. Путина пока не сумел качественно видоизменить саму бюрократию, она остается носителем эгоистических и корыстных устремлений. Таков тупик «авторитарной модернизации» в российском исполнении.

Таким образом:

1. Путинская  эпоха – эпоха расцвета бюрократии, ее численности и влияния на  жизнь страны.

2. Ставка на  бюрократию, на авторитарную модель модернизации – во многом, следствие провала демократических преобразований 90-х годов, неэффективности созданных демократических институтов. Демократия в России не сумела сделать главного – преодолеть социальные разрывы, создать единое правовое поле.