Проблемы и пути реформирования ООН в условиях нарастания угроз международного терроризма

Одновременно с введением  миротворческих сил часто создается  буферная зона с тем, чтобы развести вооруженные формирования противоборствующих сторон. Практикуется также введение зон, свободных от полетов (non-flying zones), для того чтобы предотвратить  нанесение бомбовых ударов с воздуха  одним из участников конфликта. В  частности, такие зоны были введены  в воздушном пространстве Боснии и Герцеговины на основе резолюции  Совета Безопасности ООН № 781 от 9 октября  1992 г., а в марте 1993 г. в развитие этой резолюции Совет Безопасности принял новую резолюцию, согласно которой было санкционировано использование всех необходимых мер в случае дальнейшего нарушения воздушного пространства.

В некоторых конфликтах на военных возлагаются дополнительные функции, в то числе доставка гуманитарной помощи гражданским лицам (эта функция  активно реализовывалась, в частности, в Боснийском конфликте), обеспечение  проведения свободных выборов (как, например, в Намибии).

Наряду с ООН проведением  миротворческих операций занимаются региональные межправительственные организации. Некоторые  из них имеют свои вооруженные  силы (например, в 1965 г. при Организации американских государств были созданы межамериканские вооруженные силы), а какие-то, не обладая собственными вооруженными формированиями или по другим причинам, используют вооруженные силы других организаций или государств. Так, в июле 1992 г. ООН уполномочила СБСЕ (ставшую затем ОБСЕ) в том числе проводить операции по поддержанию мира. Для реализации этой задачи были использованы, в частности, силы НАТО.

Введение войск третьей  стороны помогает урегулированию конфликтов прежде всего благодаря тому, что  военные действия противоборствующих сторон становятся затруднительными. В качестве признания этого факта  и заслуг ООН в данной области  в 1988 г. миротворческим силам ООН была присуждена Нобелевская премия мира.

Однако наряду с позитивными  моментами использование вооруженных  подразделений имеет целый ряд  ограничений и негативных моментов.

Прежде всего миротворческие войска не всегда могут быть введены. Государства, на территорию которых  они вводятся, должны дать согласие на их размещение (согласие не распространяется на случаи проведения операций по принуждению  к миру (peace enforcement), которые проводились, например, в 1991 г. по отношению к Ираку в связи с оккупацией им Кувейта). Страны могут отказаться принять миротворческие войска, рассматривая введение последних как вмешательство в их внутренние дела. Довольно остро стоит проблема нейтральности вооруженных формирований: насколько они воспринимаются противоборствующими сторонами как нейтральные, а не поддерживающие ту или иную сторону в конфликте. Нередко они подвергаются нападкам с обеих сторон, которые обвиняют их в необъективности, предвзятости.

Особенно сложно вопрос о  нейтральности решается в том  случае, если третья сторона проводит военные операции для «наказания» одного из участников конфликта за невыполнение договоренностей или агрессивное поведение в отношении другого. Например, НАТО практиковала нанесение бомбовых ударов в Боснийском конфликте. Тогда сразу же возникли сомнения в объективности ее оценок действий конфликтующих сторон, о чем не раз заявляли, например, боснийские сербы.

Проблема нейтральности  может быть частично решена путем  одновременного введения различных  войск (коллективных миротворческих сил). Так, при урегулировании конфликта  в Южной Осетии в начале 90-х  годов туда одновременно были введены  российские, грузинские и осетинские подразделения миротворческих сил.

Подобные действия позволяют  до некоторой степени повысить «степень объективности», хотя не снимают полностью проблемы: и при одновременном введении различными странами миротворческих войск они могут обвиняться в необъективности. Кроме того, при введении коллективных миротворческих сил нередко возникает еще одна проблема - несовпадение оценки ситуации у различных субъектов миротворческого процесса. В этом случае под вопросом оказывается эффективность их действий. Кроме того, возникает опасность конфликта между теми странами, чьи войска были введены.

Еще один путь, который позволяет  несколько повысить уровень восприятия вводимых войск как нейтральных, - следование принципу ООН, согласно которому страна, находящаяся в охваченном конфликтом регионе и прямо или  косвенно заинтересованная в том  или ином его исходе, обычно не участвует  в урегулировании. По этой же причине  доминирующая в регионе держава  не должна иметь никаких преимуществ  в проведении миротворческих акций. Однако на практике этот принцип трудно выполним. Аргументом здесь, как правило, является защита национальной безопасности и обеспечение прав своих граждан, находящихся в зоне конфликта.

Следует учитывать и то, что возможности миротворческих сил ограничены: они, например, не имеют  права преследовать нападающего, а  использовать оружие могут только в целях самообороны. В этих условиях они могут оказаться своеобразной мишенью для противоборствующих группировок, как это неоднократно происходило в различных регионах. Более того, были случаи захвата представителей миротворческих сил в качестве заложников. Так, в первой половине 1995 г. в Боснийском конфликте в заложниках оказались и российские военнослужащие, находившиеся там с миротворческой миссией.

В то же время предоставление больших прав миротворческим силам, в том числе придание им полицейских  функций, разрешение наносить удары  с воздуха и т.п., чревато опасностью расширения конфликта и вовлечения третьей стороны во внутренние проблемы, а также возможными жертвами среди  мирного населения, разделением  мнений внутри третьей стороны относительно правомерности предпринятых шагов. Так, весьма неоднозначно были оценены  действия НАТО, санкционированные ООН  и связанные с нанесением бомбовых ударов в Боснии по позициям боснийских сербов в середине 90-х годов, что, в свою очередь, повлекло за собой  довольно жесткие дискуссии относительно роли ООН и НАТО в урегулировании боснийского конфликта между  Россией, с одной стороны, и странами-членами  НАТО - с другой.

Получение НАТО прав от ООН  на действия в вооруженном конфликте  в Боснии породило еще одну проблему - принятие Решения о характере  мер воздействия. Дело в том, что  передача права решения этого  вопроса исполнителю повысила оперативность  принимаемых решений, но вместе с  тем в определенной степени ограничила саму международную организацию - в  данном случае ООН - в деятельности по урегулированию конфликта.

Третья сторона, вводя  миротворческие силы, сталкивается и  с проблемой финансирования вооруженных  формирований. Использование миротворческих войск требует значительных расходов. Так только в 1992 г. из бюджета ООН на эти цели было израсходовано 1,5 млрд. долл., в 1993 г. - еще больше.

Пребывание войск на территории другого государства также представляет собой проблему. Она не всегда просто решается в рамках национальных законодательств  стран, которые предоставляют свои вооруженные силы. Кроме того, участие  войск в урегулировании конфликтов за рубежом часто негативно воспринимается общественным мнением, особенно если среди  миротворческих сил появляются жертвы.

И, наконец, самая большая  проблема заключается в том, что  введение миротворческих сил не заменяет политического урегулирования конфликта. Этот акт может рассматриваться  только как временный - на период поиска мирного решения.

Другое распространенное средство воздействия третьей стороны  на участников конфликтов, имеющее  ограничительный и принудительный характер, - это введение санкций. Санкции  довольно широко используются в международной  практике. Они вводятся государствами  по собственной инициативе или по решению международных организаций. Введение санкций предусматривается  Уставом ООН в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии со стороны какого-либо государства.

В отличие от введения миротворческих сил, санкции не предполагают согласия того, в отношении кого они вводятся. Существуют разные виды санкций. Торговые санкции касаются импорта и экспорта товаров и технологий, причем особое внимание уделяется тем из них, которые  могут использоваться в военных  целях. Финансовые санкции включают в себя запрет или ограничения  на предоставление займов, кредитов, а  также на инвестиции. Используются и политические санкции, например исключение агрессора из международных организаций, разрыв с ним дипломатических  отношений.

Обычно аргументами за применение санкций к воюющим  сторонам служат следующие соображения:

• развитие отношений с государством, которое не стремится к мирному урегулированию противоречий, означает политическую и экономическую поддержку конфликта;
• многие виды продукции, особенно в сфере электронной промышленности, могут быть использованы участниками конфликта в военных целях, что в еще большей степени усилит конфликт;
• если иностранные фирмы или иностранный капитал играют значительную роль в экономике конфликтующих стран, то их вывод ослабит режим властей, а это может способствовать изменению его политического курса в отношении конфликта.

Наряду с положительными моментами, санкции, как и введение вооруженных сил третьей стороной, чреваты многими негативными  последствиями. Прежде всего, сами по себе санкции не решают проблемы политического  урегулирования конфликта. Предпринимаемые  для того, чтобы побудить участников прекратить конфликт, санкции приводят к изоляции этих стран от внешнего мира. В результате возможность влиять на конфликт извне с целью поиска его разрешения мирными средствами оказывается ограниченной.

Как показал И. Галтунг, санкции  могут вести к усилению групповой  сплоченности внутри конфликтующей  стороны, а также способствовать поддержке национального лидера, выступающего за продолжение конфликта. Главным врагом в глазах общественного  мнения оказывается тот, кто вводит санкции, а не тот, кто вступает в  конфликт. Этот эффект воздействия  санкций отмечался, например, в 90-х  годах в Югославии, в Ираке.

Санкции порой оказывают  и противоположный эффект: порождают  не сплоченность, а поляризацию общества, что в свою очередь ведет к  трудно прогнозируемым последствиям. Так, в поляризованном обществе возможна активизация экстремистских сил, а  в результате конфликт будет только обостряться. Конечно, не исключен и  другой вариант развития событий, когда, например, вследствие поляризации в обществе возобладают силы, ориентированные на компромисс, - тогда вероятность мирного урегулирования конфликта значительно возрастет.

Использование санкций осложняется  тем, что они действуют не избирательно, а на все общество в целом, причем преимущественно страдают наименее защищенные слои населения. Для снижения этого негативного эффекта иногда используют частичные санкции, которые  не затрагивают, например, сферу поставок продовольствия или медикаментов. Правда, и тогда остается проблема: как  сделать, чтобы эти поставки действительно  доходили до адресата.

Еще одна проблема связана  с тем, что введение санкций Наносит  ущерб не только экономике той  страны, в отношении Которой они  вводятся, но и экономике государства, вводящего санкции. Так бывает особенно в тех случаях, если до введения санкций  у этих стран были тесные экономические  и торговые связи и отношения. Например, введение санкций в отношении  Ирака после его вторжения  в Кувейт летом 1990 г. отрицательно сказалось на экономике России. Поэтому по экономическим причинам не все страны и не всегда могут присоединяться к санкциям, даже если в политическом плане поддерживают их. Это снижет эффект воздействия санкций. Так, в случае введения санкций в отношении ЮАР периода апартеида некоторые африканские государства, официально выступая в поддержку санкций против ЮАР, в силу своей многоплановой зависимости от Южной Африки были вынуждены сохранять торгово-экономические связи с ней.

Кроме названных моментов проблематичным остается и вопрос об эффективности санкции, поскольку  часто страна, против которой они  применяются, имеет возможность  либо использовать внутренние резервы, либо опереться на помощь других стран, не присоединившихся к санкциям. К. Митчелл проанализировал различные  случаи введения санкций в международной  практике в период с 1945 по 1970 гг. и  показал, что в подавляющем большинстве  те цели, ради которых они вводились, не были достигнуты. Среди этих примеров - введение санкций против Югославии социалистическими странами в 1948-1955 гг. с тем, чтобы заставить ее отказаться от достаточно независимой линии поведения. Санкции были сняты в 1955 г., так и не оказав особого воздействия на руководство этой страны. В 1951 г. арабскими странами были введены санкции в отношении Израиля (в частности, торговое эмбарго) с тем, чтобы ослабить его экономику, а также смягчить его позицию в отношении палестинцев. В результате ущерб был нанесен не только Израилю, но также торговому и экономическому потенциалу региона в целом, а поставленные цели достигнуты не были. Однако есть и другие примеры. В 1960 г. США ввели санкции против Доминиканской Республики с целью изменения ее внешнеполитического курса, который, по их мнению, представлял угрозу миру и безопасности в полушарии. Санкции включали эмбарго на поставки оружия и военного снаряжения, позднее они были распространены на бензин и нефтепродукты. Дело закончилось падением правящего режима. Правда, остался не совсем ясным вопрос, насколько именно санкции явились причиной произошедших изменений.

Негативные моменты и  ограничения, связанные с использованием санкций и миротворческих сил, стали  особенно интенсивно обсуждаться после  окончания «холодной войны», в начале 90-х годов, когда ряд попыток воздействовать с помощью этих средств конфликты в Югославии и в некоторых других «горячих точках» не увенчался успехом.

И все же несмотря на это, существуют достаточно серьезные причины, по которым третьей стороне следует  вмешиваться в конфликт, в том  числе вводя санкции и миротворческие силы. Необходимо ставить вопрос не о том, применять эти средства воздействия или нет, а как  снизить их негативные моменты и  повысить эффективность. При его  решении важно прежде всего взвешивать положительные и отрицательные  моменты в каждом конкретном случае, а также находить оптимальный  баланс различных средств воздействия.

Снижению негативных эффектов в значительной степени способствует гибкое использование различных  средств в зависимости от особенностей конфликта. Например, сам характер ввода  и снятия санкций является инструментом воздействия на страну, в отношении  которой они применяются. Так, по мере развития в позитивном направлении  внутриполитической ситуации в Южной  Африке санкции, введенные многими  странами, постепенно смягчались. В  июле 1991 г. президент США Дж. Буш отменил введенные законом 1986 г. санкции против ЮАР на том основании, что правительство Южной Африки выполнило перечисленные в нем условия: оно отменило чрезвычайное положение, сняло запрет на деятельность политических организаций, дало согласие на переговоры с представителями чернокожего большинства, освободило политзаключенных. В то же время оставалась в силе «поправка Грэмма», запрещавшая США поддерживать предоставление ЮАР займов МВФ, а также запреты на предоставление ЮАР кредитов Экспортно-импортного банка США, на сотрудничество с ЮАР в области разведки, на импорт оружия из Южной Африки. В конце июня 1991 г. Финляндия отменила запрет на торговлю с ЮАР и связанные с торговой сферой финансовые санкции, касающиеся платежей, кредитов и гарантий, оставив запреты на финские инвестиции в ЮАР, передачу ей технологий, предоставление Южной Африке неторговых кредитов. Позже решение, аналогичное финскому, приняла Исландия, а затем и ряд других стран.