Проблемы и пути реформирования ООН в условиях нарастания угроз международного терроризма

Санкции и ввод миротворческих сил не следует рассматривать  в отрыве от других методов воздействия  на конфликт. Негативные Моменты, связанные  с применением одних методов, могут быть значительно смягчены за счет одновременного использования  третьей стороной других форм деятельности. Например, степень изоляции участника  конфликта при вводе санкций  может быть уменьшена путем оказания посреднических услуг на разных - официальном  и неофициальном - уровнях.

Урегулирование и разрешение конфликтов - прикладная область, поэтому  здесь очень тесно переплетаются  теория и практика. Теоретические  направления, которые рассматривались  в первом параграфе седьмой главы, находят свое воплощение в ходе урегулирования конфликтов, причем особенно полно  при разработке вопросов участия  третьей стороны. Это объясняется  в значительной степени тем, что  именно третья сторона, а не те, кто  непосредственно задействован в  конфликте, может позволить себе несколько отстраненное, более рефлексивное отношение к урегулированию. Участники  же конфликта, вследствие своей вовлеченности, слишком пристрастно и эмоционально воспринимают ситуацию.

В 1985 г. в связи с 25-летием исследований по проблемам мира И. Галтунг опубликовал статью, в которой описал три основных стратегии, или подхода, реализуемых в практической сфере третьей стороной: действия по поддержанию мира (peacekeeping), миротворческая деятельность (peacemaking); деятельность по закреплению мира (peacebuilding - букв: «миростроительство»). В 1992 г. генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали выступил с посланием «Повестка дня для мира», в котором он выделил следующие подходы в миротворческой деятельности ООН: действия, направленные на предотвращение и недопущение конфликтов (превентивная дипломатия); операции и действия по восстановлению мира там, где он нарушен; действия по поддержанию мира там, где мир был достигнут, но вероятность его нарушения сохраняется; действия по закреплению мира по окончании вооруженной стадии развития конфликта.

В дальнейшем многие исследователи  и практики стали говорить о различных  видах практической деятельности третьей  стороны, особо отмечая в ней  те или иные нюансы. При этом каждый из них нередко вкладывал свой смысл в понимание и название подходов. В результате произошла  некоторая путаница в понятиях. Если же пренебречь оттенками, то можно выделить следующие основные практические подходы  в деятельности третьей стороны:

• деятельность, направленная на предотвращение конфликтов, прежде всего вооруженных;
• деятельность по установлению мира;
• миротворческая деятельность;
• деятельность по закреплению мира («миростроительство»)

В основе первого подхода, направленного на предотвращение открытой фазы развития конфликта, лежат принципы превентивности. Основная задача в  рамках данного подхода заключается  в том, чтобы не допустить насильственного  развития конфликтных отношений. Это  реализуется путем установления доверия между сторонами, сбора  и анализа фактического материала, обмена точками зрения о событиях, вызывающих обеспокоенность. Большое  значение здесь имеют образовательные  и другие программы, направленные на формирование установок по использованию  мирных средств при разрешении конфликтов. В теоретическом отношении этот подход может быть ориентирован как  на исследования по предупреждению конфликтов, так и на теоретические работы по их разрешению.

Деятельность по установлению мира обычно разворачивается в том  случае, если конфликт уже достиг вооруженной  стадии. В концептуальном отношении  данный подход основан на исследованиях  по улаживанию конфликтов. Главным  средством действий по установлению мира является оказание давления на стороны  с тем, чтобы заставить участников вооруженного конфликта прекратить насильственные действия и перейти  к поиску решения проблемы мирным путем.

Именно принудительный характер этих действий по отношению к конфликтующим  сторонам служит основным ограничением при использовании этого подхода  на практике. На данный аспект в довольно образной форме обратил внимание бывший генеральный секретарь ООН  Б. Бутрос-Гали, заявивший в начале 1995 г., после неудач при проведении операций миротворческих сил ООН в Боснии, что, если стороны хотят войны, то им никто не может навязать мира.

В рамках рассматриваемого подхода наиболее часто используются такие средства, как санкции в  отношении противоборствующих сторон или инициатора конфликта, а также  введение миротворческих сил, создание буферных зон, зон, свободных от полетов.

Средства, используемые в  деятельности по установлению мира в  целом, не предназначаются для поиска мирного решения проблемы, а ориентируются  на достижение перемирия, снижение остроты  конфликта. Они предусматривают  лишь разведение противоборствующих сторон и ограничение контактов между  ними. Обычно их применяют на первой, стабилизационной, фазе урегулирования конфликта. Если проводить аналогии с медициной, то Действия по поддержанию  мира нацелены скорее на снятие симптомов  болезни, но не на ее лечение. В ряде случаев деятельность третьей стороны  ограничивается действиями по установлению мира. Этот факт вызывает наибольшую критику  со стороны оппонентов данного подхода. Их основной аргумент заключается в  том, что эффективность подобного  воздействия на конфликт весьма сомнительна, так как конфликт может вновь  разгореться в будущем, причем с  большей силой.

Миротворческая деятельность в теоретическом плане также  в значительной степени ориентирована  на направление по улаживанию конфликтов, однако в этом подходе используются и те идеи, которые разрабатываются  в рамках исследований по разрешению конфликтов.

В отличие от предыдущего  подхода, здесь деятельность направлена не только на то, чтобы снизить уровень  противостояния сторон, но и найти  решение проблемы мирным путем. С  этой целью прибегают к различным  вариантам посредничества и переговоров  между противоборствующими сторонами.

Деятельность посредников  может начинаться еще в разгаре  вооруженной борьбы одновременно с  действиями по установлению мира. Затем применяются переговорные процедуры. Таким образом, данный подход в принципе охватывает все три фазы урегулирования конфликта, но основное значение он приобретает на коммуникационной (установление контактов между участниками конфликта) и на переговорной (оказание помощи в проведении переговоров) фазах.

Результатом миротворческой деятельности не всегда является разрешение противоречий (зачастую им оказывается  лишь снижения уровня противостояния), поэтому она нередко требует  гарантий. Например, гарантом выполнения соглашений, заключенных между Израилем и Египтом в 1979 г., выступил посредник этого соглашения - США.

Первая основная проблема, с которой сталкиваются практики, работающие в рамках подходов, связанных  с деятельностью по установлению мира и миротворчеством, заключается  в том, что многие конфликты удается  только «притушить», причем на какой-то ограниченный период. Бессилие что-либо сделать в течение долгого времени, а также большие материальные затраты, часто с жертвами среди миротворцев, неоднократно порождали сомнения в целесообразности вмешательства в вооруженные конфликты. Скептицизм по этому поводу в различной форме не раз выражали и политики, и исследователи, особенно после ряда неудачных попыток урегулировать конфликты, возникшие после окончания «холодной войны». Все это породило сомнения в целесообразности применения подобных средств воздействия и требования вообще свести к минимуму участие третьей стороны в урегулировании конфликтов. Пожалуй, в наиболее острой форме подобная точка зрения была выражена американским автором Т. Г. Карпентером в 1991 г. В символически озаглавленной статье «Новый мировой беспорядок» он пишет, что Земля была бы несомненно более привлекательной, если бы все разногласия на ней разрешались мирными средствами, а не с помощью военной силы. Однако такое представление утопично. Еще более утопичными выглядят попытки достичь подобного состояния отношений путем каких-либо реальных действий.

Правда, на реальную политику сомнения такого рода особого воздействия  не оказали. Скорее возобладали иные настроения, основывавшиеся на том, что  участие в урегулировании конфликтов несомненно порождает множество  проблем и не всегда с очевидностью ведет к успеху. Однако та угроза, которую таят в себе современные  конфликты для остальных членов мирового сообщества, слишком серьезна, чтобы ее попросту игнорировать. Еще  одним аргументом здесь послужило  то, что действительно трудно оценить  эффективность вмешательства третьей  стороны, связанного с установлением  мира и миротворчеством. Но ведь не менее сложно определить и то, как  развивались бы события без такого вмешательства.

Вторая проблема при использовании  двух названных подходов заключается  в том, что третья сторона исходит  из рациональности поведения конфликтующих  сторон. Особенно это касается миротворчества. В реальных же условиях международных, этнических и других конфликтов, во-первых, слишком много факторов, воздействующих на развитие событий, «просчитать» которые просто невозможно, а следовательно и трудно действовать чисто рационально, не полагаясь на интуитивные оценки; во-вторых, участники конфликта склонны к непредсказуемым иррациональным действиям (вплоть до «самоубийственных решений») и эмоциональным реакциям.

Наконец, третья проблема состоит  в том, что оба подхода подразумевают  в основном работу с лидерами конфликтующих  сторон, уровень же массового сознания здесь фактически не затрагивается.

Деятельность по закреплению  мира («миростроительство») ориентирована на теоретическое направление разрешения конфликтов. Ее цель - добиться окончательного разрешения противоречий мирным путем, для чего необходимо, как считают представители данного подхода, «наведение мостов» между людьми. Основная роль в его реализации принадлежит организации межгосударственного сотрудничества (создание и развитие совместных проектов экономического, социального, культурного развития), а также неофициальным, общественным организациям, исследователям, работающим в рамках направления по разрешению конфликтов и занимающимся практикой организации неофициальных контактов.

Деятельность по закреплению  мира реализуется и после подписания договоренностей, т.е. она охватывает также постконфликтную стадию. Кроме  контактов и реализации совместных проектов здесь большое значение имеет просветительская работа, направленная на формирование установок ненасильственного  разрешения конфликта, с использованием средств массовой информации.

Проблема, с которой сталкиваются представители рассматриваемого направления, заключается в том, что далеко не всегда удается устранить причину  конфликта. В большинстве конфликтных  ситуаций окончательное или полное разрешение выступает скорее как  идеальная цель на будущее. Часто  процесс разрешения конфликта занимает многие годы (например, конфликты в  Северной Ирландии, на Ближнем Востоке  и во многих других местах планеты).

В большинстве конфликтов, особенно наиболее серьезных и продолжительных, редко прибегают к использованию  лишь какого-то одного подхода, чаще применяют  три, а то и все четыре. Воздействуя  на разные структуры и механизмы, разные подходы позволяют комплексно и гибко влиять на конфликт с целью  его мирного разрешения. Так, вряд ли возможна успешная деятельность по закреплению мира, если стороны вовлечены  в вооруженное противостояние. Фактор насилия здесь будет играть крайне отрицательную роль. Миротворческая деятельность тоже будет малоэффективной, если выработанные решения не будут  поддержаны на уровне массового сознания. Например, в свое время Я. Арафат подвергся резкой критике со стороны своих приверженцев за «продажность американцам». Во многом по этой причине он отверг тогда план совместного участия Организации освобождения Палестины (ООП) с иорданскими представителями на переговорах по урегулированию ближневосточной проблемы. Все это означает, что должна вестись параллельная работа по закреплению мира. В свою очередь отсутствие официальных соглашений мешает встречам между представителями конфликтующих сторон, и наоборот, их наличие облегчает подобные встречи. Так, в 1975 г. подписание Хельсинских соглашений в рамках СБСЕ облегчило контакты между гражданами СССР и стран Запада.

Урегулирование (улаживание) может выступать как первая ступень  на пути к окончательному разрешению противоречий. Однако для того, чтобы  урегулирование было эффективным, параллельно  должна идти работа на уровне враждующих общин, затрагивающая различные  их слои и направленная на изменение  их ценностей и установок по отношению  к конфликту, а также на предупреждение военных действий там, где они  еще не начались.

Занимаясь практической работой  по урегулированию конфликтов, необходимо иметь в виду, что их специфика, предполагает в большей или меньшей  степени ориентацию на конкретный поход. Так, длительные этнические конфликты, имеющие глубокие исторические корни  скорее требуют технологий, разрабатываемых  в рамках «миростроительства». Большое значение здесь имеет и работа по предупреждению вооруженных столкновений.

Переговоры имеют столь  же древнюю историю, как войны  и посредничество. Этот инструмент использовался для урегулирования конфликтов еще задолго до появления  правовых процедур. Однако то, как ведутся  переговоры - их технология, долгое время  оставалось без внимания. Только во второй половине XX столетия переговоры стали объектом широкого научного анализа, что обусловлено прежде всего той ролью, которую приобрели переговоры в современном мире.