Анализ правовых, административных и финансовых аспектов ежемесячного социального пособия

 

Анализ правовых, административных и финансовых аспектов ежемесячного социального пособия

 

 

 

Введение

Система социального обеспечения является функцией социальной политики государства и призвана стоять на защите жизненно важных интересов и прав нетрудоспособных членов общества.

При разработке механизмов социальной защиты граждан, направленных на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения  в случаях инвалидности, старости, потери кормильца и др. и  закрепления размеров предоставления социального обеспечения в нормативно-правовых актах, принимается во внимание ограничение бюджетного финансирования. Одной из важных причин недостаточности налоговых сборов, которые влияют на размер пособий является высокая неформальная занятость населения (дать цифры из НСК).

Значительные масштабы занятости в неформальном секторе экономики ограничивают механизмы развития социального страхования, усиливают нагрузку на бюджет через сферы образования, здравоохранения и социальной защиты со стороны граждан.

 

Сложившаяся ситуация требует от государства осуществления определенных мер, направленных на устранение возникших проблем и формирования оптимальной модели социального обеспечения граждан.

 

Цели, задачи и инструментарий

 

Ежемесячное социальное пособие (СП) предназначено для поддержки уязвимых категорий населения Кыргызской Республики, не охваченных системой социального страхования. Социальные пособия администрируются Государственным Агентством социального обеспечения населения.  Среднегодовая численность получателей СП в 2009г. составила 62,1 тыс. человек1.

СП является одной из важнейших государственных программ социальной защиты, расходы на нее в 2009 г. по предварительным оценкам составили 535 млн. сомов, что составляет 1,2% бюджета государства. В последние годы число получателей СП заметно возросло. С 1 января 2010 г. в связи с увеличением размеров СП всем категориям получателей общие расходы на это пособие составят 945 млн. сом.

В настоящее время получателями СП являются следующие категории граждан:

• дети-инвалиды;
• инвалиды с детства;
• инвалиды, не имеющие права на пенсионное обеспечение;
• пожилые граждане, не имеющие права на пенсионное обеспечение;
• матери - героини;
• дети, потерявшие кормильца, не имеющие права на пенсионное обеспечение.

В то же время большинство имеют льготы на сооплату при лечении в государственных учреждениях здравоохранения.

При этом  в функционировании СП имеются проблемы как с точки зрения его воздействия на благосостояние получателей, так и эффективности использования государственных средств. К числу этих проблем относятся:

• отсутствие понимания предназначения и обоснования размера СП;
• несовершенная методика индексации СП;
• несогласованность законодательства о СП и пенсионного законодательства;
• недостаточный учет занятости трудоспособного населения страны, в т.ч. в неформальном секторе, что приводит к необоснованному росту спроса на СП и финансирования из бюджета страховых случаев, а не использования современных механизмов  страхования.
• недостаточное взаимодействие между территориальными МСЭК, организациями здравоохранения и органами социальной защиты;

 

В рамках исследования будут сделаны попытки с помощью различных инструментов анализа  прояснить  следующие вопросы:

1. Имеет ли  место  объективно обусловленный рост некоторых категорий получателей СП?
2. Связан ли рост числа получателей СП с привлекательностью размеров пособия и сопутствующих льгот?
3. Имеет ли место строго целевое использование средств СП?
4. Влияют ли нормы  действующей системы социального страхования на рост некоторых категорий получателей СП?
5. Есть ли пробелы системы администрирования СП, приводящие к ошибкам включения и исключения?

 

Таким образом, основной целью настоящего отчета является анализ проблем, связанных с функционированием СП, и выработка рекомендаций по повышению эффективности данного инструмента социальной защиты.

 

Для достижения сформулированной цели  и подготовки настоящего отчета были поставлены  следующие задачи:

1. Проанализировать

• действующее законодательство;

• тенденции изменения численности получателей по категориям;
• размер пособий и величину государственных расходов на его выплату.
• систему администрирования СП.
• воздействие СП на благосостояние получателей на основе их выборочного опроса.
• соотношение между выплатами по пенсионному страхованию и СП и выявление существующих противоречий и пробелов в законодательстве и администрировании;

2. Изучить опыт Российской Федерации в сфере дизайна пособий для лиц, не имеющих права на выплаты по социальному страхованию.

3. Выработать рекомендации по повышению эффективности программы СП.

 

Таким образом, объектом исследования является организация социальной защиты населения посредством программы предоставления СП.  

Инструментарий

 

В ходе выполнения исследования и подготовки отчета был использован следующий инструментарий:

• кабинетное исследование;
• экспертные интервью;
• интервью с получателями СП и членами их семей (родителями детей-получателей СП).

Работа над отчетом началась с изучения законодательства КР и РФ, регламентирующего социальную защиту населения, а также изучения других материалов по теме.

Основной вектор исследованию задали экспертные интервью в рамках 40 встреч с более чем 50 специалистами. Государственные служащие, которые выступили в роли экспертов, представляют следующие ведомства:

• Государственное агентство социального обеспечения  КР, а также областные, городские и районные ОСЗН;
• Выплатные центры;
• Реабилитационный дом инвалидов интернатного типа в селе Бакай-Ата Таласской области;
• Социальный Фонд, а также областные, городские и районные ОСФ;
• Представители местного самоуправления в исследуемых населенных пунктах КР;
• Управление Центра МСЭК и РИ;
• Территориальные МСЭК Иссык-Кулькой и Таласской областей;
• Лечебные учреждения Минздрава;
• Отделения «Кыргызпочтасы»;
• Неправительственные организации, представляющие и решающие отдельные проблемы уязвимых категорий получателей СП.

 

Встречи с экспертами были проведены в городах Бишкек, Каракол и Талас, районных центрах Тюпского, Аксуйского, Бакай-Атинского и Таласского районов, а также в АО ряда сел Иссык-Кульской и Таласской областей. В качестве высокогорного населенного пункта выбрано село Талды-Булак Таласской области.

Дополнительная информация была получена от экспертов некоммерческих общественных организаций, занимающихся различными аспектами социальной адаптации получателей СП. Это активисты общественного объединения «Умут» и Ассоциации единства людей, живущих с ВИЧ.

     Наиболее ценной представляется  информация, собранная в результате проведенных   интервью с получателями СП и родителями детей-получателей СП в вышеперечисленных населенных пунктах. Всего состоялось более 20 интервью с получателями СП, респонденты подбирались при содействии местных ОСЗН, специалистов АО и отделений «Кыргызпочтасы».

Представляется, что полученная и обработанная информация   является интересным объектом обсуждения с представителями заинтересованных сторон до выработки рекомендаций.

 

Обзор текущей ситуации

Анализ динамики основных показателей программы СП

В соответствии с действующим законодательством КР получателями СП являются следующие категории граждан:

1. дети-инвалиды,  страдающие ДЦП
2. дети-инвалиды
3. дети вич-инфиц.или больным СПИДом
4. дети, рожденные от матерей с ВИЧ/СПИДОМ
5. инвалиды с детства I группы
6. инвалиды с детства II группы
7. инвалиды с детства III группы
8. инвалиды I группы
9. инвалиды II группы
10. инвалиды III группы
11. престарелые граждане
12. престарелые жители высокогорья
13. матери-героини
14. дети, в случае потери кормильца
15. круглые сироты

 

За 9 летний период с 2000 по 2009 годы, анализируемый в рамках исследования, общая численность получателей СП увеличилась в 1,66 раза. Диаграмма 1.

 

 

 

Диаграмма 1. Динамика роста получателей СП

 

Увеличение роста получателей СП требует всестороннего изучения и обсуждения, как в разрезе областей и категорий получателей, так и в разрезе администрирования системы назначения и выплат СП.

 

По предварительным оценкам в 2009 году из средств государственного бюджета было  выделено на СП 535 млн. сомов, (в 2000 - 66,6 млн. сомов). В то время как количество получателей с 2000 года растет, доля средств выделяемых из государственного бюджета не имеет очевидной тенденции роста и колеблется в разные годы в пределах от 0,98%  до 1,26%. Диаграмма 2.

 

Диаграмма 2. Динамика роста получателей СП и доля расходов на СП в расходах государственного бюджета

 

 

Анализ роста числа получателей без разделения на категории показывает неравномерные темпы прироста числа получателей по областям. Так Нарынская, Баткенская и Ошская области имеют положительный темп прироста в среднем за рассматриваемый период  5% в год, Бишкек, Иссык-Кульская и  Чуйская области - 7%.  Таласская область  демонстрирует резкое падение числа получателей в 2007 году и возобновившийся рост в последующие годы. Диаграмма 3.

С целью недопущения ошибочных трактовок  была оценена доля получателей в общем количестве населения страны и областей. За исследуемый период произошел рост населения на 7,5% против 66% роста получателей СП.

 

Картина изменения доли получателей СП в населении по областям также показывает рост, причем, если абсолютным лидером по числу получателей СП относительно населения является Нарынская область, где доля получателей достигает 1,71%, то лидером по темпам роста получателей относительно населения являются Чуйская и Иссык-Кульская области. Наблюдается рост и в относительно благополучном  Бишкеке, что может быть связано и с качеством администрирования, уровнем медицинского обслуживания и общей социальной грамотностью и зрелостью населения, а также с внутренней миграцией населения в Бишкек из других  регионов страны. Диаграмма 4.

 

 

 

Диаграмма 3. Динамика темпов роста получателей СП в разрезе областей, относительно 2000 г.

 

Диаграмма 4. Динамика изменения доли  получателей СП в населении областей Известно, что с 2003 г. количество инвалидов, получателей СП составляет 78% от всех получателей СП . Поэтому представляет интерес фокусно посмотреть на  динамику роста получателей СП среди этой крупной категории получателей

 

Диаграмма 5. Динамика роста инвалидов и доли инвалидов, получающих СП

           

Источник: Сборник статистических материалов «Показатели инвалидности и деятельности МСЭК в Кыргызской Республике за 2008г» . Кальметьева А.А.

 

Как отражено на диаграмме, с 2002 по 2008 год   количество инвалидов в КР выросло на 26%, однако за тот же самый период, доля инвалидов получающих СП лишь незначительно колеблется в пределах от 38,5 до 39,5%, фактически оставаясь постоянной величиной. Таким образом, несмотря на абсолютный рост числа инвалидов доля инвалидов – получателей СП практически не меняется.

 

Среди инвалидов, освидетельствованных МСЭК и получающих пособие, различают детей-инвалидов, инвалидов с детства и инвалидов от общего заболевания.  Динамика изменения  структуры представлена на диаграмме 6.  Как видно, структура не претерпевает во времени существенных изменений.

 

Интересным аспектом анализа может служить сравнение количества впервые установленной инвалидности и впервые назначенных пособий различным категориям инвалидов.

 

 

 

 

 

 

Диаграмма 6. Динамика структуры инвалидов, получающих СП

В сборнике статистических материалов «Показатели инвалидности и деятельности МСЭК в Кыргызской Республике за 2008г.» собрана и приведена сравнительная  информация по категориям дети-инвалиды и инвалиды с детства. Таблица 1.

 

Таблица  1. Доля оформивших пособие от числа признанных инвалидами впервые

 

	Дети-инвалиды	Инвалиды с детства
2006	73%	109%
2007	79%	96%
2008	79%	132%

 

Согласно данным управления Центра  МСЭиРИ количество впервые освидетельствованных инвалидов с детства в 2,5 раза меньше чем   впервые освидетельствованных детей инвалидов. Данные отдела пособий МТСР  показывают, что назначают пособие не более чем на 80% детей-инвалидов. Следует иметь ввиду, что время сбора дополнительных документов для оформления СП может затягиваться и в отчетность МТСР следующего года попадают инвалиды, освидетельствованные в предыдущем. Это означает, что возможно не 20% детей-инвалидов  не могут оформить пособие текущем году, а гораздо больше, что уменьшает защищенность таких семей.