Дезинтеграционные процессы в Российской Федерации

Подобные действия дали повод  известным российским политикам  говорить о распаде России как  чуть ли не свершившемся факте. О реальной опасности «потерять» Россию 2 сентября 1998 года заявил исполнительный секретарь  СНГ Борис Березовский [40]. Вслед  за ним 3 сентября такую же опасность  признал красноярский губернатор Александр  Лебедь и заявил, что в «нынешней  сложной ситуации главное не допустить  распада России» [23]. Неделей позже, лидер проправительственной думской фракции НДР Александр Шохин уже прямо обвинил главу правительства в том, что он «не сумел сохранить финансово-экономическую, а значит, и политическую целостность России» [21]. Что касается публицистов и ученых, то они буквально соревновались друг с другом в мрачности прогнозов распада России. Если журналист А.Венедиктов исходил из предположения о распаде как одномоментном акте и называл 17 августа днём, «когда в России территории и регионы начинают жить отдельной жизнью от Москвы и от федеральных властей» [41], то историк В.Логинов, признавая распад России неизбежным, отводил ему целую эпоху [30].

В это же время получили распространение идеи введения чрезвычайных административных мер по нормализации ситуации. Губернатор Сахалина Игорь  Фархутдинов предложил отменить республики и ввести губернскую форму  управления [20]. Губернатор Ярославской  области Анатолий Лисицын предложил  заполнить вакуум власти за счет усиления роли восьми региональных ассоциаций экономического сотрудничества, «и тем  самым помочь Российскому государству, правительству и администрации  президента сформировать ту вертикаль  власти, которая бы была работающей и взаимообязанной [37]. Эта идея очень напоминает ту, которая впоследствии была реализована президентом Путиным в 2000 году. Те же слова про «вертикаль власти» и та же ставка на общение федеральной власти не с 89 лидерами субъектов Федерации, а с руководителями нескольких региональных округов. Правда, вместо предлагаемых восьми, Путиным было создано семь федеральных округов, и не в рамках экономических ассоциаций, а в границах военных округов. Не была реализована также идея Лисицына о взаимных обязательствах центра и регионов, вместо этого была создана система прямого подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим.

Однако ни в то время, ни позднее не было никакой нужды  в чрезвычайных административных мерах, поскольку в России уже сложились  обычные, классические механизмы, надежно  обеспечивающие сохранение целостности  Федерации.

Административные реформы, проводимые президентом Российской Федерации В. Путинным, чаще всего  связывают с созданием федеральных  округов. Так реформа Совета Федерации, прежде всего, вывод из его состава  региональных лидеров, исключает возможность  использования этого органа в  качестве механизма согласования интересов  центра и регионов. Другой элемент  новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти, - создание семи административных округов  во главе с полномочными представителями  президента, и он рассматривается  в регионах как метод прямого  административного давления федерального центра на региональную элиту.

Основная функция полномочных  представителей в округах сводится к надзору за лояльностью региональной элиты по отношению к федеральному центру и изменении только тех  элементов регионального законодательства, в которых усматривают ущемление  прав или интересов центра. Куда меньше внимания обращается на законы, ущемляющие права личности. Так, в Южном округе, где проблема межэтнических отношений стоит наиболее остро, именно при полпреде В. Казанцеве, руководители регионов и, особенно, Краснодарского края приняли такое количество нормативных документов, нарушающих конституционные право национальных меньшинств, какого никогда ранее не было, а публичные выступления краевых лидеров, прямо подпадали под действие законов о разжигании национальной розни и противодействия экстремизму [17].

Свои негативные отношения  к преобразованиям административной системы, большинство региональных лидеров из-за страха сначала остерегалось открыто высказывать, предпочитая действовать скрытно через оппозиционных представителей национальных движений. Однако вскоре лидеры республик начали открыто ставить под сомнение целесообразность, как преобразования Совета Федерации, так и создания семи административных округов [18]. Еще существеннее то, что в новых условиях многие региональные лидеры стали меньше замечать новое оживление национальных движений, у которых любые административные действия Кремля в отношении их республик повышают жизненный тонус, придают осмысленность их деятельности в защиту своего народа.

Однако у федеральных  округов и их руководителей есть куда более могущественные противники, чем лидеры российских регионов. Федеральные  министры прямо, а чаще косвенно, выражают обеспокоенность попытками полномочных  представителей президента в округах  поставить под контроль финансовые потоки, направляемые из центра в регионы. Они также фактически отказываются признавать роль президентских полпредов - контролировать деятельность региональных отделений федеральных министерств. Чиновники Администрации президента, естественно, не довольны попытками  окружных начальников оказать влияние  на распределение должностей и наград федеральных служащих в регионах. И нужно сказать, что у федеральных  чиновников есть возможность блокировать  активность окружных в тех сферах, которые вызывают у них тревогу. Подобная форма конкуренции проявлялась  и в советское время во времена  правления Никиты Хрущева, и она  привела к полному коллапсу его  любимого детища Совнархоза - предтечи нынешних административных округов. К  тому же Совнархозы, включавшие в свой состав 3-4 области, республики или края, были слишком велики территориально и поэтому сложны в управлении. Однако административные округа еще  больше (они включают 12-13 регионов) и, следовательно, ими еще сложнее  управлять. Сегодня у полпредов  или, как их называют в бытовой  речи, «генерал-губернаторов» практически  нет ни финансовых, ни административных, ни, тем более, символических ресурсов для осуществления своей деятельности. Они постепенно превращаются в лоббистов  интересов регионов на федеральном  уровне.

К числу наиболее заметных мер Правительства Российской Федерации, направленных на укрепление целостности  страны, можно отнести следующие:

создание по ряду признаков (географических, экономических, национальных) системы федеральных округов, предназначенной  для повышения эффективности  государственного управления и усиления позиций федеральной власти.

Следует также отметить тот  факт, что весной 2010 года был создан ещё один федеральный округ, состоящий  из северокавказских республик и  Ставропольского края. Основные задачи, поставленные перед руководством данного  округа, состоят в повышении эффективности  борьбы с терроризмом, решении социальных и экономических проблем, которые  наиболее остро стоят именно на Северном Кавказе. Кроме того, сохраняются  и этнические проблемы. Например, 10 октября 2010 года в Ставропольском крае был инициирован сбор подписей за выход его из состава Южного федерального округа, из-за возросшей миграции представителей северокавказских народов (чеченцев, ингушей, осетин), что привело к росту  преступности;

отмена в 2005 году ряда положений  Федеративного договора, что, с одной  стороны привело к несомненной  унификации взаимоотношений между  регионами и Федеральным центром, а с другой стороны оставило нерешёнными  многочисленные проблемы, касающиеся разграничения компетенции федеральных  и региональных органов власти;

применение вооруженных  сил Российской Федерации в 1994 - 1996 гг. и в 1999 - 2009 гг. (контртеррористическая операция в Чечне) с целью поддержания целостности Российской Федерации. При этом в 1999 году в Правительстве России обсуждался вопрос о применении военной силы для решения проблемы Татарстана (в 1999 году Республика Татарстан отказалась перечислять налоги в федеральный бюджет, отправлять призывников на воинскую службу за пределы Татарстана и попыталась провозгласить свою независимость). К счастью, тогда эту проблему удалось решить мирным путём;

приведение положений  региональных конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 года. Данное решение касалось и  всех прочих нормативно-правовых актов, но ввиду большого объема работы и  противоречивости поступающих предложений  по решению этой проблемы она до сих пор окончательно не решена.

До настоящего времени  все реформы в России всегда проводились  сверху - без участия населения  в принятии решений. Взаимодействие региональных и центральных органов  власти в последнее десятилетие  определялись в основном стремлением  центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от «негативных» последствий реформ. При этом часть регионов стремилась максимально использовать возникающие  в процессе реформ возможности для  экономического продвижения, другая часть  пыталась скорректировать само направление  экономического реформирования. Эти  взаимодействия проходят в весьма сложной  политической обстановке.

Прекращение активного процесса развития федерализма в России в  первую очередь связано с отсутствием  согласованной государственной  политики в этой сфере общественных отношений. Мнения о путях развития федеративных отношений расходятся не только среди ученых, политиков, но и среди членов Совета Федерации, представляющих российские регионы. Естественно, что при таком разбросе мнений невозможно согласованно принимать  федеральные законы, обеспечивающие дальнейшее развитие федерализма в  Российской Федерации. Этим объясняется  и затягивание процесса их принятия на многие годы.

По-разному рассматривают  ученые и политики проблему сокращения числа субъектов Российской Федерации. Одни видят ее решение в «губернизации» или «республиканизации» субъектов федерации, т.е. преобразовании субъектов в однотипные губернии или республики, другие в сокращении количества субъектов до 8-10, на основе экономического районирования, третьи - в административно-территориальной реформе или изменении границ между субъектами Российской Федерации.

Представленные точки  зрения, как правило, основаны на экономических  расчетах и исходят из понимания  оптимальности отношений «Центр - регионы». При их рассмотрении некоторыми авторами сознательно исключается  многонациональный состав Российской Федерации, или, наоборот, в целях  ухода от советской системы национально-государственного и административно-территориального устройства, которая, по их мнению, сохранилась. Зачастую предлагается фактически переход  к унитарному государству.

Все перечисленные варианты фактически означают ликвидацию этнического  фактора, как фактора формирования государственности и могут быть реализованы только после внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. При рассмотрении вопроса  государственного устройства возможен только комплексный подход. Одностороннего решения только в политической, экономической, юридической или этнической плоскости  быть не может.

В настоящее время обеспечение  государственного единства Российской Федерации, решение проблем повышения  эффективности управления государством, устранение экономической и бюджетной  асимметрии видится не в сокращении количества субъектов федерации, а  в усилении региональной политики, повышении авторитета федерального центра и укреплении доверия к  нему со стороны регионов и всего  населения.

Региональная политика должна, прежде всего, основываться на идеях:

национального центризма  и демократического федерализма (обеспечение  всем национально-территориальным  и административно-территориальным  единицам подлинного равноправия);

преодоления асимметричности  нынешнего федеративного устройства. Особое значение приобретают согласование и разграничение полномочий по линиям:

центр - республики, центр - регионы (края, области, города), освоение специальных  механизмов предупреждения конфликтов между нациями;

укрепления самостоятельности  регионов, не противопоставляющих себя центру, но сотрудничающих с ним, что  приведет к приоритету наднациональных  ценностей.

Важно обратить серьезное  внимание на массовое ущемление потребностей и нужд этнического характера (как  титульные нации, так и национальные меньшинства), учесть специфику регионов Северного Кавказа, Поволжья, Сибири, Дальнего Востока.

Только такая политика в состоянии обеспечить относительно безболезненный переход от фактически унитарного государства, каким был  Советский Союз, к истинно федеративной России. Тем более, что после окончания в России периода двоевластия, в 1993 году в массовом сознании россиян определился перелом и перемены, возникшие с середины 90-х годов ХХ века в улучшении отношений между субъектами федерации и центром, были замечены российским общественным мнением. В массовом сознании россиян начала постепенно расти уверенность в том, что целостность России укрепляется, а главное, уменьшается угроза вооруженных конфликтов, в то время неизбежного спутника распада страны.

В будущем федеративное устройство может измениться в связи с  созданием Содружества Независимых  Государств [4], а также с тем, что  Россия и Белоруссия подписали в  конце 1999 года Договор «О создании Союзного государства», а в 2009 году - договор  «О создании Таможенного Союза».

После подписания в 1999 году договора «О создании Союзного государства» высшим органом союзного государства стал Высший государственный совет, в  состав которого входят главы государств, представители правительств и парламентов. Высший государственный совет занимается важнейшими вопросами развития союзного государства. Представительным и законодательным  органом учреждается парламент  союзного государства, состоящий из Палаты Союза и Палаты представителей. Исполнительным органом союзного государства  является Совет министров, в который  входят председатель, госсекретарь, главы  правительств и МИД, министры экономики  и финансов, а также руководители отраслевых и функциональных органов  управления Союзного государства. Председателем  Совета министров является премьер-министр  Российской Федерации или Республики Беларусь, также на ротационной основе назначается Высший государственный  совет.

Подписание в свое время  союзного договора России и Белоруссии вызвало довольно резкую реакцию  со стороны белорусской оппозиции  и ряда российских региональных лидеров (президентов Ингушетии, Башкирии, Татарстана). Тогдашний президент Татарстана Минтимер Шаймиев заявил, что в  случае объединения России и Белоруссии Татарстан будет добиваться повышения  собственного статуса. По сути, это  означало изменение федеративного  устройства государства и серьезные  коррективы конституционного строя. Но ситуация разрешилась другим образом. Интеграция России и Беларуси до сих  пор не завершена из-за целого ряда противоречий и взаимного нежелания  сторон идти на уступки.