История социальной защиты России в XX веке

История социальной защиты России в XX веке

После октябрьского переворота в России была создана новая структура, которая занялась отменами действующих органов помощи с перераспределением средств и имущества для нужд государства. Сначала ею стало Министерство, а со временем - Народный комиссариат государственной опеки (НКГО). Среди ликвидированных учреждений оказались благотворительные организации и общества помощи инвалидам, действующие в Российской Империи. Их отменили 19 ноября 1917 года. А уже до конца января 1918 года была разрушена вся предшествующая систему опеки. Вместо упраздненных ведомств в НКГО образовывались отделы, которые должны были курировать проблемы социальной помощи определенной категории нуждающихся, - отделы по охраны материнства и детства, отдел опеки несовершеннолетних и прочие. Романова П.В. Нужда и порядок. История социальной работы в России, XX в. - М.: Научная Книга, 2005. - 464 с.

К марту 1918 года были сформированы основные направления деятельности в сфере  государственного социального обеспечения: выдача пайков семьям фронтовиков, предоставление убежища для покалеченных на войне и назначение им пенсий; корректирование деятельности учебных заведений государственной опеки. Для решения острой к тому времени проблемы финансового и материального обеспечения социальных мероприятий, НКГО прибегал к широкому кругу мероприятий - от целевого перераспределения материальных средств, организации благотворительных лотерей к введению налога на публичные зрелища и развлечения.

С апреля 1918 года начинает осуществляться целенаправленная государственная поддержка нуждающихся граждан, как средство проведения социальной политики. В это время был образован Народный Комиссариат социального обеспечения (НКСО). Этот орган определил новую стратегию социальной помощи, исходя из задач построения социалистического общества большевистского образца. Затем начал формироваться классовый подход в предоставлении разных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся право на получение помощи со стороны государства имели лишь лица, «источниками существования которых, является собственная работа, без эксплуатации чужой». Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: медпомощь, выдача помощи и пенсий (в связи со старостью, потерей трудоспособности, беременностью, рождением детей).

Постепенно сформировалась и административная система советской социальной защиты. Значительную роль в этом сыграл 1 съезд комиссаров социального обеспечения (июнь 1918 года). Съезд определил организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Сделана попытка разграничить полномочие НКСО с другими комиссариатами. К середине 1918 года НКСО развивал свою деятельность в таких направлениях: охрана матери и грудного ребенка; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиненных в противоправных действиях; раздача продовольственных пайков; обеспечение воинов-инвалидов; медпомощь.

Деятельность в сфере социальной защиты в этот период, в том числе  выдача разного рода помощи, осуществлялась разными ведомствами - Комиссариатом работы (предоставлял помощь безработным), Биржей работы, Комиссариатом земледелия и др., что приводило к дублированию определенных функций. Поэтому в 1920г. состоялось размежевание функций и полномочий разных ведомств. К функциям Народного Комиссариата работы отнесено установления общих норм пенсий и помощи. К Народному Комиссариату здравоохранения отошли все лечебные учреждения, которые раньше принадлежали к НКСО. Фирсов М.В. Истории социальной работы в России. - М.: Гуманит, 2007. - 256 с.

Стратегию социальной защиты существенно  изменила новая экономии-

ческая политика (НЭП), введенная  в действие в начале 20-х годов прошлого века. Основными направлениями деятельности НКСО в тот период были: обеспечение крестьянства и лиц «самостоятельной работы» в порядке обязательной взаимопомощи; кооперация инвалидов; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение семей красноармейцев в городах. Вместе с этим, органам НКСО поручали следующие виды работ: предоставление «помощи жертвам контрреволюции», борьба с попрошайничеством и проституцией, помощь во время стихийных бедствий, опека и забота. Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России. - М.: Дашков и Ко, 2008. - 232 с.

Помощь «жертвам контрреволюции» началась с 1918 г., когда при губернских и уездных отделах НКСО были созданы специальные отделы. К этой категории населения принадлежали пострадавшие советские служащие, политические амнистированные, политические эмигранты, политические беженцы, а также семьи указанного круга лиц. Согласно постановлению правительства их обеспечивали работой, одеждой, жильем, медицинской и денежной помощью, оформляли им пенсии, направляли детей в приюты и т.д.

Деятельность, направленную на ликвидацию разных проявлений социальной патологии - попрошайничества, проституции - НКСО осуществлял вместе с Комиссариатом здравоохранения, так как проституция, вызванная в значительной мере массовой безработицей, послужила причиной вспышки инфекционных заболеваний.

Как средство борьбы с профессиональным попрошайничеством трудовая помощь предоставлялась с 1919 года. В специальных  распределителях нищих в зависимости  от трудоспособности распределяли по разным типам учреждений.

Одним из важных направлений деятельности государственных органов социальной защиты и обеспечения в 20-тые года была борьба с детской беспризорностью. Проблема сотен тысяч беспризорных детей решалась путем открытие детских домов, трудовых коммун, воспитательных колоний. Продолжался поиск путей социального воспитания.

Определенное значение для развития деятельности по спасению детей имело  создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркома образования. Она проводила борьбу с попрошайничеством, беспризорностью, детской проституцией, спекуляцией, правонарушениями, эксплуатацией детей, жестоким отношением в семьях.

Заслуживает внимания опыт работы самых  инспекторов. Они посещали мастерские, семьи, учреждения; задерживали малолетних правонарушителей и направляли их в детские приемники-распределители. Беспризорных детей- сирот и тех, что находились в детских учреждениях, устраивали в семьи.

Важным направлением социальной защиты была поддержка крестьянства. В середине 20-х годов оно стало главным объектом деятельности НКСО, который оказывал содействие организации крестьянской общественной взаимопомощи (КОВ). Она была узаконена в мае 1921 года, а уже в 1922 г. развернулась активная работа по созданию крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. На них были положены функции самообеспечения и патронажа нуждающихся. Шайхатдинов В.Ш. Предмет и система советского права социального обеспечения. Свердловск.: СЮИ, ,1983. - 65 с.

Главными формами деятельности таких комитетов были: предоставление индивидуальной помощи красноармейцам, инвалидам (денежная помощь, займы, трудовая помощь); социальная взаимопомощь (общественная пахота, запасные составы, поддержка школ и больниц, домов-читален, домов для инвалидов); правовая помощь (защита интересов малоимущих при стягивании налогов, наделении землей, лесом). Комитеты должны были следить за тем, чтобы земли красноармейцев, инвалидов, сирот и бедноты были обработаны, организовывать субботники, нести ответственность за «удовлетворение других хозяйственных потребностей сирот, инвалидов, бедноты, за недопущение эксплуатации их кулачеством».

Крестьянские общества взаимопомощи организовывались с целью стабилизации социального положения на селе, ведь согласно переписи 1926 г. на селе проживало немного более 80 % население страны, и государство не могло содержать все необеспеченные категории крестьян за счет бюджета. В отличие от бывшей крестьянской помощи и взаимопомощи (XІX - нач. ХХ вв.), теперь организация комитетов становится обязательной повинностью. Т.е. государство решило помочь определенным группам крестьян за счет средства других групп, само ничего не вкладывая, хотя налоги на крестьян были к тому времени главным источником наполнения Госбюджета.

После организации колхозов состоялись изменения в формах социальной защиты на селе. К деятельности крестьянских обществ были отнесены кассы взаимопомощи колхозников. Такая переориентация связана с тем, что начался намечаться переход от индивидуальных методов помощи к коллективным, а контроль полагался на народные комиссариаты социального обеспечения. Барсенокв А. С., Вдовин А.И. История России 1917-2007. Учебное пособие. - М.: Аспект-Пресс, 2008. - 832 с.

В 30-тые годы прошлого века основными  задачами социального защиты были провозглашены работа по трудоустройству и обучение инвалидов; обеспечение семей красноармейцев, обеспечение пенсиями инвалидов войны, семей, члены которых погибли на войне, нетрудоспособных; организация касс взаимопомощи в колхозах; предоставление помощи слепым и глухим; содействие кооперативам инвалидов. В этот период получили развитие разнообразные кооперативы и общественные организации людей с ограниченными физическими возможностями: общества слепых, объединения глухонемых. Эти общественные организации занимались созданием артелей и кооперативов, решая, таким образом, вопросы привлечения инвалидов к работе. Они оказывали содействие проведению государственными органами мероприятий лечебного характера, протезирование, обучение, переобучение и направление на работу. Упомянутые организации пользовались целым рядом льгот при налогообложении, аренде помещений, медико-санитарном обслуживании, квартплате и т.п. В 1931 году при Народном Комиссариате социального обеспечения был созданный специальный Совет по трудоустройству инвалидов. Решением правительства за ними на промышленных предприятиях бронировалось 2 % общего количества рабочих мест.

В сфере благосостояния народа главное  внимание сосредоточивалось, прежде всего, на повышении оплаты труда низкооплачиваемым категориям рабочих. Определенной надбавкой к реальным доходам трудящихся были общественные фонды потребления - расходы на выплаты пенсий, стипендий, оплату отпусков, разные виды социальной материальной помощи, удержание на заведения здравоохранения, образования, культуры.

Разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельного вида социального обеспечения происходила на протяжении 1928-1932 гг. Первые пенсии по старости были установлены постановлением Наркома труда СССР от 5 января 1928 года для рабочих текстильной промышленности. Пенсионный возраст был определен для мужчин - 60, для женщин - 55 лет. Необходимый для назначения пенсий трудовой стаж устанавливался одинаковым и для мужнин, и женщин - не меньше 25 лет. В 1929 г. ЦИК и Совнарком СССР приняли постановление относительно введения пенсионного обеспечения также для рабочих таких ведущих областей промышленности, как горная, энергетическая, металлургическая, железнодорожный и водный транспорт. Принятые в 1928-1932 гг. законодательные акты стали основанием для дальнейшей разработки законодательства относительно пенсионного обеспечения по старости в следующие года. Ерусланова Р.И. Пенсионное обеспечение в России. - М.: Дашков и Ко, 2008. - 608 с.

В 1937 году вышло новое положение о Народном комиссариате социального обеспечения, согласно которому круг задач НКСО расширялся. Он охватил государственное обеспечение инвалидов работы и других категорий; организацию материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санаторно-курортного обслуживания; руководство деятельностью учреждений социального обеспечения, работой лечебно-трудовой экспертизы (ЛТЕК), подготовкой кадров работников социального обеспечения; утверждение законов для социального обеспечения. Под контролем НКСО в этот период находился Совет кооперации инвалидов, Союз касс взаимного страхования и взаимопомощи кооперации инвалидов, Общество слепых, Общество глухонемых. Кузнецов А. М., Раевский А. Н. Трудовые права инвалидов в СССР. - М., «Юрид. литература», 1964. - 134 с.

Большинство исследователей социальной защиты придерживаются мысли, что в  этот период большой ошибкой было старание власти замкнуть всю деятельность по социальной защите исключительно на государстве и его органах, свернув работу общественных, благотворительных организаций и частных лиц. Осуществление политики социального обеспечения лишь на основе госбюджетных средств по силам экономически развитым, богатым странам. В ситуации перехода к новому общественно-экономическому порядку отказ от участия в делах помощи широких кругов общественности означала ограничение возможности предоставления социальной защиты населению страны. Отрицательной стороной социальной политики 30- х гг. признается и практика решения социальных проблем одних категорий людей за счет прав и свобод других, в частности, верующих. Много служителей церкви оказались изгнанными из своих церквей и остались без средств к существованию.

Таким образом, общее состояние  социального обеспечения в 30- те года был проблематическим.

С началом второй мировой войны вся жизнь и деятельность многомиллионного населения была направлена на военные нужды. Экстремальная ситуация требовала от НКСО экстраординарных мероприятий. Это затрагивало как эвакуации, так и мобилизации рабочей силы и распределения материальных ресурсов, в том числе продовольственных. В тыловые районы страны эвакуировались промышленные предприятия, квалифицированные специалисты, деятеле науки и культуры, Всего в города и села Российской Федерации, Казахстана, республик Средней Азии было переселено около 25 млн человек. Мунчаев Ш. М., Устинов В. М. История России: Учебник для вузов. -- 3-е изд., изм. и доп. -- М.: Издательство НОРМА, 2003. - 759 с.

Чрезвычайное значение в этот период малая деятельность, развернутая  с помощью Красного Креста. Жизнь сотен тысяч раненных воинов была спасено благодаря переливанию крови, которую сдавали доноры в тыле и на фронте. Общество Советского Красного Креста подготовило и направило на фронт тысячи медицинских сестер, санинструкторов и сандружинниц. Они были рядом с бойцами, принимали участие в подполье, работали в санитарных поездах. Активисты Красного Креста принимали непосредственное участие в предоставлении помощи раненным и больным воинам на полях битв.

В 1945 г. в Красном кресте была организована специальная служба поиска, которая занималась выяснением судьбы военнослужащих и гражданских лиц, которые пропали бесследно, поиском информации, которая бы подтверждала причиненный им ущерб во время Второй мировой войны (что давало право на получение разного рода компенсаций). Каламкарян Р.А. Мигачев Ю. В. Международное право. Учебник. - М.: Эксмо, 2006. - 736 с.

С началом войны 1941-1945 гг. вышел  ряд указов относительно социального  обеспечения семей фронтовиков. Первый из них датирован уже 26 июня 1941 года (на четвертый день после начала войны), он регламентировал порядок выплаты денежной помощи семьям фронтовиков. Указом 1942 г. внесены некоторые уточнения в этот порядок. В 1943 г. принято постановление Советов наркому СССР «О льготах для семей военнослужащих, которые погибли и пропали бесследно на фронтах Отечественной войны».