К учреждениям
общего образования относятся: общеобразовательные школы, школы-интернаты,
специальные и вечерние школы. В системе
непрерывного образования они являются
вторым звеном после дошкольного уровня.
Их деятельность связана с предоставлением
всем гражданам РФ возможности реализовать
гарантированное государством право на
получение бесплатного общего образования.
В целях обеспечения доступности и вариативности
общего образования могут создаваться
следующие виды учреждений: начальная
общеобразовательная школа; основная
общеобразовательная школа; средняя общеобразовательная
школа; средняя образовательная школа
с углубленным изучением отдельных предметов
(может быть указан конкретный предмет
или профиль: химия, математика, физико-математический
профиль, гуманитарный профиль и др.) лицей;
гимназия; вечерняя (смена) общеобразовательная
школа; центр образования: открытая (смена)
образовательная школа; кадетская школа;
школа-интернат.
Общеобразовательные школы-интернаты
создаются в целях оказания
помощи семье в воспитании
детей, формирования у них навыков самостоятельной жизни, социальной
защиты и всестороннего развития их творческих
способностей. В эти учреждения принимаются
преимущественно дети, нуждающиеся в государственной
поддержке, в том числе дети из многодетных
и малообеспеченных семей, одиноких матерей;
дети, находящиеся под опекой. Аналогично
школам к этому типу учреждении относятся:
школа-интернат начального общего образования;
школа-интернат основного общего образования;
школа-интернат среднего (полного) общего
образования; школа-интернат среднего
(полного) общего образования с углубленным
изучение отдельных предметов; гимназия-интернат;
лицей-интернат; санаторно-лесная школа;
санаторная школа-интернат.
Основными задачами образовательных
учреждений для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей,
являются: создание благоприятных условий,
приближенных к домашним, способствующих
умственному, эмоциональному и физическому
развитию воспитанников; обеспечение
их медико-психолого-педагогической реабилитации
и социальной адаптации; охрана прав и
интересов воспитанников. В соответствии
с индивидуальными особенностями детей
(возраст, диагноз заболевания) в системе
образования могут функционировать
следующие виды учреждений: детский дом
(для детей раннего, дошкольного, школьного
возрастов, смешанный); детский дом-школа;
школа-интернат для детей -сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей; санаторный
детский дом; специальный (коррекционный)
детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, с отклонениями
в развитии; специальная (коррекционная)
школа-интернат для детей сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, с
отклонениями в развитии. В этих видах
учреждений содержание и обучение воспитанников
осуществляются на основе полного государственного
обеспечения.
Рассмотрим порядок планирования
расходов на примере школ ввиду
их особой значимости и массовости.
Основу формирования расходов
на содержание учреждений общего
и профессионального образования
составляют «производственные»
показатели деятельности. Для школ такими показателями
являются число учащихся и классов; для
учреждений профессионального образования,
— госзаказ по приему студентов на бесплатное
обучение.
Важное значение при планировании
бюджетных средств имеет система
общеобразовательных стандартов и количество
педагогических ставок. По любому учреждению
бюджетной сферой экономическими статьями
расходов являются: фонд оплаты труда
учителей; начисления на фонд оплаты труда;
приобретение предметов снабжения и расходных
материалов; коммунальные платежи, приобретение
мягкого инвентаря.
3. Организация финансирования
расходов бюджетов на образование
Рассмотрение вопросов финансирования
образования тесно связано с изучением
организационной структуры самой системы
образования и отдельных ее элементов.
Очевидно, что в прямой зависимости от
методики планирования находятся вопросы
распределения средств между исполнителями
государственного заказа, т.е. фактическое
финансирование учреждений. Современное
законодательство определяет, что каждое
учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной
деятельности. В упомянутом выше Федеральном
законе «Об образовании» указано, что
образовательное учреждение самостоятельно
осуществляет финансово-хозяйственную
деятельность. Оно имеет самостоятельный
расчетный счет, в том числе валютный,
в банковских и иных кредитных учреждениях.
Финансовые и материальные средства используются
им по своему усмотрению в соответствии
с уставом. Неиспользованные в текущем
году (квартале, месяце) финансовые средства
не могут быть изъяты или зачтены учредителем
в объем финансирования этого учреждения
на следующий год (квартал, месяц).
Использовать бюджетные средства
по своему усмотрению учреждения
не вправе из-за целевого финансирования
расходов казначейством по предметным статьям. Подавляющее большинство
дошкольных учреждений и школ обслуживаются
органами казначейства через централизованные
бухгалтерии. Параллельно с законодательством
в области образования в Российской Федерации
действует Федеральный закон от 21 ноября
1996 г. №129-ФЗ « О бухгалтерском учете».
Он предоставляет руководителю право
в зависимости от объема учетной работы
сделать выбор: создать бухгалтерскую
службу как структурное подразделение,
возглавляемое главным бухгалтером, или
передать на договорных началах ведение
бухгалтерского учета централизованной
бухгалтерии. Какую бы учетную политику
ни избрало государственное учреждение,
его производственные и хозяйственные
расходы покрываются за счет средств учредителя,
доходов от собственной предпринимательской
деятельности, иных внебюджетных источников.
Федеральный центр определяет
общие правовые рамки функционирования
образовательной системы и основные
ориентиры государственной политики.
Субъекты РФ и органы местного
самоуправления (ОМСУ) несут ответственность за принятие решений,
касающихся региональных и муниципальных
особенностей системы образования.
Следующий предмет ведения государства
и ОМСУ — учредительство и
владение государственными и
муниципальными учебными заведениями. Как правило, учредителями государственных
и муниципальных учреждений образования
выступают органы управления, которые
по закону несут ответственность за финансирование
расходов по выполнению государственного
заказа. Заметим, что государственный
заказ является одним из новых механизмов
взаимодействия в области удовлетворения
общественных потребностей и не зависит
от формы собственности его исполнителя.
Государственный заказ ограничен
возможностями бюджетного финансирования
и рамками государственных стандартов, он формируется
федеральными, региональными и муниципальными
органами власти и управления. В этой связи
дефицит бюджетного финансирования и
недостаточная гибкость государственной
системы явились главными факторами создания
негосударственных образовательных учреждений
(НОУ), включая сеть корпоративных учреждений
профессионального образования.
В соответствии с Федеральным
законом «Об образовании» НОУ
имеют право после получения
государственной аккредитации на
бюджетное финансирование. В мировой практике существуют
страны, в которых запрещено прямое и косвенное
субсидирование негосударственных образовательных
учреждений (США, Италия и др.). В большинстве
же стран имеют место промежуточные варианты,
дающие возможность выделения минимального
финансирования частным структурам в
случае выполнения ими государственных
образовательных стандартов. Например,
в Японии размер ассигнований на одного
учащегося НОУ в 14 раз меньше, чем в государственном
учреждении. И только в некоторых странах
(Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные
учреждения включены в схему бюджетного
финансирования по установленным для
государственных учреждений нормативам.
В этой связи следует вернуться к рассмотрению
системы государственных именных финансовых
обязательств, направленных на расширение
рыночных элементов хозяйствования в
образовании посредством организации
конкуренции между учебными заведениями
за привлечение студентов.
Основными документами, регулирующими
ответственность и права учредителя и образовательного учреждения, являются
договор о взаимоотношениях между ними
и устав образовательного учреждения.
В соответствии с Федеральным законом
406 образовании устав разрабатывается
образовательным учреждением самостоятельно.
договор о взаимоотношениях образовательного
учреждения с учредителем, определяющий
порядок финансирования, управление образовательным
учреждением и включающий другие правовые
аспекты, является двухсторонним актом.
При оформлении договорных отношений
по распределению финансовых полномочий
подробно излагаются обязанности сторон,
права и ответственность, жестко регламентируются
вопросы деятельности учреждения. Если
обязанности предполагают требования
к объему и характеру работы, то права
создают условия для их выполнения, а ответственность
означает возможность применения санкций
вышестоящих органов за ненадлежащее
выполнение обязанностей. В договоре определяются
виды образовательных программ (основных
и дополнительных), которые будут профинансированы
за счет бюджета и без согласия учредителя
не могут быть изменены, устанавливаются
минимальные нормы наполняемости при
комплектовании классов и групп, при снижении
которых учредитель вправе уменьшить
финансирование.
Учредитель берет на себя обязательства
ню финансированию учреждения в соответствии с утвержденной
сметой расходов. Если учреждение не имеет
самостоятельной бухгалтерии, то учредитель
обязуется осуществлять финансово-бухгалтерское
обслуживание его деятельности через
централизованную бухгалтерию. Учредитель
обязан регулярно контролировать соблюдение
условий договора и анализировать итоги
финансово-хозяйственной деятельности
учреждения.
Обязанностью образовательного
учреждения является своевременное
представление учредителю программы
развития, обоснований потребности в бюджетных средствах, а также объемов
предполагаемого поступления внебюджетных
источников финансирования, расходование
бюджетных средств по целевому назначению
и эффективное использование закрепленных
за учреждением объектов собственности.
Такая регламентация позволяет образовательному
учреждению в пределах выделенных средств
на оплату труда самостоятельно устанавливать
штатное расписание и структуру управления
деятельностью, осуществлять выплату
надбавок, доплат и других выплат стимулирующего
характера работникам; привлекать дополнительные
источники финансирования.
Опыт дореволюционной России
и современных учреждений развитых
стран Запада показывает, что
действенной является система, при
которой контроль за пользованием
средств в интересах обучающихся возлагается на попечительские или наблюдательные
советы (комитеты, комиссии). Интересен
опыт Великобритании, где решения о выборе
приоритетов использования средств принимаются
с учетом различных точек зрения с позиции
«мы вместе делаем для себя». Мера ответственности
за допущенный в текущем году перерасход
средств предельно проста — на эту сумму
уменьшаются ассигнования в следующем
году.
Общий порядок финансирования
расходов по всем отраслям
регламентирован Бюджетным кодексом
РФ. В соответствии с ним все
учреждения и организации, финансируемые
за счет бюджета, называются получателями
бюджетных средств, а их учредители в лице
органов управления — главными распорядителями
средств бюджета. Они утверждают сметы
доходов и расходов, составляют бюджетную
роспись в разрезе подведомственных учреждений
вносят в нее коррективы, составляют сводную
отчетность, контролируют деятельность
учреждений.
В связи с большой актуальностью
вопроса особо остановимся на
казначейских схемах исполнения
бюджета. Их суть заключается
в полном переводе оплаты расходов бюджетополучателей
напрямую поставщикам услуги исполнителям
работ (кроме денежных выплат работникам
и студентам). Если раньше средства бюджета
поступали на счет учреждения, а затем
использовались им по своему усмотрению
(безусловно, с соблюдением законодательства),
то в настоящее время для всех учреждений
в казначействе открыты лицевые счета
с указанием постатейного и поквартального
распределения средств. В рамках указанной
росписи казначейства могут выполнить
поручения учреждений на оплату тех или
иных расходов. Движению средств через
органы казначейства предшествует санкционирование
расходов, включающее в себя ежемесячное
лимитирование затрат, фактическое принятие
бюджетных обязательств и осуществление
платежа.
Порядок финансирования бюджетных расходов через
казначейства прогрессивен по своему
характеру и экономически целесообразен.
Он может дать положительные результаты
дл государства не только в части совершенствования
методов управления финансовыми ресурсами,
но и в части получения оперативной информации
о кассовых расходах, перечисления средств
по назначению, контроля за финансовыми
операциями бюджетополучателей. Однако
нельзя не заметить, что с внедрением казначейских
технологий значительно затрудняется
решение повседневных хозяйственных вопросов
у исполнителей бюджетных услуг.
Определенные трудности возникают
из-за необходимости учета средств,
полученных от предпринимательской
и иной приносящей доход деятельности,
на лицевых счетах в органах
казначейства. Законодательством установлено,
что такие средства наряду с бюджетными
поступлениями расходуются в строгом
соответствии со сметами доходов и расходов,
подлежат контролю со стороны казначейств
и главных распорядителей бюджетных средств,
а это в определенной степени лишает руководителей
учреждений оперативности.
В Российской Федерации носителем
ответственности за всю деятельность
учреждения, включая финансовую, является
руководитель. На него возлагаются
вопросы оптимизации бюджетных
расходов и целевого использования средств. Целевой характер
выделяемых ассигнований определяется
кодом бюджетной классификации. Самостоятельное
перераспределение средств между предметными
статьями не допускается.
Заключение
Российское образование, имевшее в течение
десятков лет один источник финансирования
- средства госбюджета, всегда было подконтрольно
государству, как и другие отрасли бюджетной
сферы. Однако в условиях адаптации образовательных
учреждений к рыночным отношениям роль
государственного финансового контроля
в обеспечении сохранности и целевого
использования финансовых ресурсов еще
более возрастает. Это обусловлено также
еще рядом причин появлением и развитием
негосударственных образовательных учреждений
(на сегодняшний день в России действуют
около 400 негосударственных высших учебных
заведений, в которых обучается 270 тыс.
студентов); и многоканальностью финансирования
учебных заведений (небюджетные поступления
по учреждениям высшего, среднего и начального
профессионального образования только
по системе Минобразования России достигли
в 1999 году 9 млрд.руб., что составляет около
40% расходов федерального бюджета на образование),
ослаблением управленческих функций государства,
в области регулирования сферы образовательных
услуг. В стратегии развития Российской
Федерации до 2010 года определено, что к
2005 году бюджетные расходы на образование
увеличатся более чем на 50% в реальном
выражении, или на 1 процентный пункт к
ВВП. При этом предполагается обеспечить
опережающий рост расходов на образование
из федерального бюджета при привлечении
средств населения. Если сегодня средства
семей, которые они готовы направлять
в образование, составляют около 1% ВВП,
то по мере роста реальных доходов населения
доля семей, способных инвестировать в
образование, возрастет с 25-30% до 40-45% в
2010 году. По мнению большинства экономистов,
это служит убедительным доказательством
необходимости усиления государственного
контроля в образовательной сфере за сохранностью
как государственных, так и негосударственных
финансовых ресурсов.