Социальные интересы различных групп

1) представительство в  рамках избирательных систем  и электорального процесса, где  ведущую роль играют политические  партии, и

2) прямое, или функциональное, представительство, где основными  движущими силами выступают организованные  группы.

Оба эти вида представительства  носят общественный характер и выводят  на принятие наиболее значимых государственных  решений, имеющих, как правило, форму  законодательных актов. Это побуждает  рассматривать парламентское представительство  в более широком контексте, подразумевая систему законодательно-представительной власти и законотворческий процесс  в целом. Парламентаризм в широком  толковании охватывает всю совокупность представительных и законодательных  институтов в масштабе всего государства. Представительная составляющая государственной  власти рассматривается как институциональная  форма осуществления народной воли. Она есть публичная власть, с помощью  которой реализуется публичный  интерес как сочетание государственного, национального и общественного  интересов. Парламентаризм получает свою жизнь вследствие реализации права  и законов. Представительство интересов  в парламенте носит государственно значимый характер в масштабе всего  общества. Проводниками их выражения  выступают депутаты, которые не могут  быть специалистами по всем сферам общественной жизнедеятельности. Им требуются  профессионалы, роль которых принадлежит  служащим аппарата парламента, а точнее парламентским государственным  служащим.

Лоббизм (от англ, lobby - кулуары) в принятии государственных решений в условиях специфики политической системы общества и ее институтов вообще и законодательно-представительной власти - в особенности. Одна из них - проникновение заинтересованных групп в партийно-политическую сферу.

При ее слабо развитости, что отражается на формах и методах  политической активности, группы интересов  берут на себя функции парламентских  фракций, а те, в свою очередь, не упускают случая, чтобы не извлечь  из этого выгоду. Деятельность фракций  и особенно парламентских комитетов  подвержена влиянию лоббистов и  прежде всего тех из них, которые  обладают связями и деньгами. Среди  причин этого - своеобразная роль комитетов  в законотворчестве. В отличие  от стран с устоявшимися парламентскими режимами, где парламентарии в  основном обсуждают, дорабатывают, принимают  или отвергают правительственные  законопроекты, в России больше половины из них инициируется самими законодателями и только почти пятая часть  исходит от органов исполнительной власти. Одним из следствий такого перекоса стало превращение Государственной Думы и особенно ее комитетов в объект воздействия могущественных лоббистов, засилье узкогрупповых, корпоративных интересов в законотворческом процессе. Отсюда - серьезные трудности, с которыми сопряжена выработка гос. решений, призванных выражать общенациональный и общегосударственный интерес. Парламент - единственное место, где лоббисты легально и открыто отстаивают корпоративные интересы. В российской Думе отраслевые интересы таких промышленных комплексов, как АПК, ТЭК, ВПК представлены целыми фракциями и группами депутатов.

Взаимодействие лоббистов  с парламентскими госслужащими помогает им безошибочно ориентироваться  в сложностях парламентских процедур, аппаратной “кухне” и даже улавливать психологические тонкости личных качеств  должностных лиц, имеющих то или  иное влияние на судьбу интересующего  лоббиста законопроекта. Знание механизмов работы парламента, структурных подразделений  его аппарата представляет ценность, например, знанием особенностей стадий прохождения конкретных законопроектов и возможностей влияния на их содержание.

Роль законодательного лоббирования определяется тем, что в представительных органах различного уровня принимаются  решения, имеющие для всех участников государственно-управленческого процесса стратегическое значение. Законодательное  лоббирование реализуется с помощью  прямых контактов с депутатами, в  ходе чего разрабатываются законопроекты, угодные определенным кругам; проведения заказных исследований с целью экспертизы официально обсуждаемых законопроектов на предмет их благоприятности для  заинтересованных сторон; участия в  парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов, экспертных советов  по законопроектам; финансовой и пропагандистской поддержки их. Парламентские лоббисты осуществляют научное обоснование  законопроектов, всесторонне аргументируют  полезность их принятия. Они широко применяют такой метод лоббирования, как организация пропагандистских кампаний в прессе. Они исходят  из представлений об ответственности  избранных должностных лиц перед  общественным мнением и стараются  создать благоприятное отношение  к интересующим их вопросам в среде  самих избирателей. Пропагандистские кампании могут быть конструктивными  и деструктивными.

В настоящее время лоббистская  деятельность признается де-факто, но до сих пор не легализована, так  как не получила законодательной  регламентации.

При этом в российском обществе продолжают бытовать представления  о лоббизме как о явлении, имеющем  только негативный оттенок. Логика подсказывает, что такое отношение к лоббизму идет от неприятия на российской почве  индивидуалистического начала природы  этого явления, которое по сути своей  строится на инициативе, активности и  целеустремленности в отстаивании  части общественного интереса перед  совокупным общественным интересом. Игнорировать этот факт нельзя, так как надо учитывать  особенности национального развития, обусловленные социально-историческими, культурно-этническими, религиозными традициями.

Судя по тому, как идут политические процессы в России, роль основных субъектов лоббистской  деятельности, т.е. заинтересованных групп, как в близком, так и в отдаленном будущем останется исключительно  высокой и в системе функционального  представительства, и в партийно-политической сфере. Подобные тенденции наблюдаются  в странах с развитой рыночной экономикой и зрелыми демократическими институтами, где организованные интересы усиливаются. В Европе в последнее  время преобладает функциональное представительство в системе  властных отношений. На примере парламентов  это видно, в частности, по тому, как  приобретают значение так называемые формализованные структуры (консультационные комитеты, советы при парламентах, состоящие  из представителей различных учреждений, групп интересов, независимых экспертов). В российских условиях развивающейся  политико-правовой системы и несовершенства представительной власти лоббизм становится одной из основных форм представительства  интересов. Но при этом находится  вне внимания госорганов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной  власти монополизированы сильнейшими  группами давления, а общественные институты оказываются не в состоянии  донести свои интересы до власть имущих. Одна из причин подобных аномалий - отсутствие урегулированных законодательством отношений между лоббистами и государственно-властными структурами, контроля за исполнением законов, соблюдением этических и нравственных норм в этой сфере.

Правовое регулирование  лоббизма позволит существенно снизить  уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства. Регламентация лоббизма должна осуществляться законодательным путем. Закон о лоббистской деятельности должен решать две взаимосвязанные задачи. Во-первых, создавать благоприятные условия для представительства значимых интересов различных групп населения. Во-вторых, создавать нормальные условия для работы депутатов и госслужащих с учетом ожидаемого возрастания числа и влиятельности лоббистов. Политические должностные лица государства, депутаты и госслужащие являются объектами лоббистской деятельности. Они должны выступать арбитрами, делающими выбор наиболее подходящего варианта решения из всего множества предложений, поступающих от лоббистов чьих-то интересов. Закон о лоббизме должен поставить преграду злоупотреблениям в силу сращивания частных и публичных интересов.

Однако с его принятием  не обязательно произойдет коренное изменение ситуации в данной области, так как она зависит и от уровня политической культуры и от профессионализма самих лоббистов  и госслужащих, с которыми они  контактируют. Может получиться и  так, что тот, кто полномочен принимать решения, сам по себе окажется мощным носителем интересов - как групповых, так и личных. Это означает, что выбор в процессе принятия государственно-управленческих решений возможно будет, как и прежде, осуществляться чаще не из интересов дела как такового, а в пользу группы давления, чьим представителем может оказаться депутат или госслужащий. Помимо этого между чиновниками происходит постоянное деловое общение, “перетекание” из аппарата палаты парламента в аппарат органа исполнительной власти и, наоборот, большинство которых сохраняет свои прежние связи с коллегами. И здесь поле представительства возможных интересов остается практически не освещенным прожекторами гласности и не доступным для общественного и иных форм контроля.

Представительная функция  государственных органов служит политическому выражению социальной дифференциации общества по интересам  и сопоставлению связанных с  этим установок. Так, свою представительную функцию парламент осуществляет на основе принятой в стране избирательной  системы, от которой во многом зависит  характер парламентского представительства. Избирательный процесс и рамки  политического представительства - только часть процесса структурирования властных отношений. Дело в том, что  коль скоро парламент формируется  по территориальным округам и  партийным спискам, значительное количество общественных групп, имея социально  значимые интересы, не может их представить  с помощью собственных депутатов. Так, если демократическое опосредствование интересов преследует связь гражданина и парламента, то сущностной чертой корпоративизма является представительство функциональных интересов независимо от форм его институциализации (парламентской либо иной). С помощью функционального представительства получают выражение в общегосударственном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. Таким образом, конституционно признанное политическое представительство дополняется функциональным, позволяющим мотивированно заинтересованным группам участвовать в принятии и реализации управленческих решений на государственном уровне.

Представительство в различных  его формах обеспечивает функционирование целой системы социальных институтов легального выражения общественных интересов и устойчивых механизмов прямых субъект - объектных и обратных субъект - субъектных взаимосвязей общества и государства в их сложноподчиненных властно-управленческих отношениях. В этой связи эффективное управление современными общественными системами возможно лишь при отлаженном механизме обратной связи, что рассматривается как непреложный принцип государственного управления.

Теоретической основой изучения системы представительства интересов  в государственном управлении считается  теория рационального выбора (Дж. Бьюкэнен), в центре которой идея о том, что те, кто принимает социально значимые управленческие решения, имея здесь некую заинтересованность, склонны максимизировать свою функциональную полезность. Данная теория, в частности, объясняет то, каким образом люди используют правительственные структуры, преследуя собственные интересы. Она выдвигает тезис о невозможности скомпоновать единый перечень индивидуальных приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. Иными словами, к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и граждан, а с другой - структурой и взаимоотношениями государственных органов, институтами государственного управления. Отсюда возникает актуальнейшая проблема политического выбора в государственном управлении. Он заключается в содержании ответов, которые должно дать государство на запросы общества в своих решениях, во исполнение которых осуществляются управляющие воздействия. Ответы государства - управленческие решения - принимаются на основе политического выбора, который всегда номинально принадлежит суверену публичной власти: при авторитарном правлении - монарху (диктатору), при демократическом - народу. Как показывает практика, когда такой выбор остается за политическим руководством (властителем, президентом, парламентом, мэром), он чаще всего делается исходя из “политической целесообразности момента", обычно завуалированной благими намерениями, хотя на самом деле продиктован личной корыстью политического деятеля, либо сделан в угоду заинтересованных групп и т.п.

Девиз плюралистической теории демократии (теория групп) - “каждой  группе соответствует интерес, каждому  интересу - группа". Однако нельзя забывать, что в обществе есть те, чьи интересы обязательно должны быть защищены (инвалиды, больные, бедные, дети, старики и  др.), но они не обладают теми ресурсами, какими пользуются. Например, лоббисты финансовой олигархии, индустриальных магнатов.

Одним из ключевых механизмов формирования связи “человек - общество - государство - человек" является политическое представительство, позволяющее обществу удерживаться в состоянии необходимого равновесия и учитывающее его  публичные интересы. Не менее значимо  функциональное представительство, с  помощью которого учитываются частные  интересы.

Механизм учета частных  интересов при реализации публичной  власти охватывает потребности людей как в государственной, так и в негосударственной (частнопредпринимательской) сферах. Примером может служить корпоративный способ представительства интересов независимо от того, институциализировано это в парламентской форме или нет. Формирование под патронажем правительства закрытых групп экономической элиты (олигархии) означает разъединение властных отношений в государстве с выборами законодательной власти, т.е. отношениями политического представительства. Этот процесс затмевается бюрократией, группами специализированных интересов, разными типами общественного и/или институционального корпоративизма и т.п.

Частные интересы, которые  движут людьми, выражают их личные потребности. Интересы частного бизнеса в государственном  управлении по сути сводятся к тому, как люди, находясь в роли предпринимателей, используют различные способы решения своих личных интересов во властных структурах.

Для бизнесменов, находящихся  в постоянном поиске увеличения своих  доходов на конкурентных рынках, участие  в реализации правительственных  программ может способствовать получению  более высоких и стабильных прибылей. К тому же экономическое сотрудничество с властными структурами им выгодно  еще и тем, что с помощью  последних могут уменьшаться конкурентные издержки “уполномоченных" фирм (банков, компаний и т.п.).

В теории общественного выбора процесс получения и защиты прибыли  с помощью правительства получил  название “политической ренты". Чем большими капиталами распоряжается  частная компания, тем больше ее потребности в государственном  регулировании, защищающем интересы и  предпринимательскую выгоду.

В то же время, вопреки устоявшемуся мнению, что уход из частной сферы  в область общественных интересов  предполагает замену мотива личной выгоды на мотивы социального блага, представители  школы общественного выбора утверждают, что люди не меняются, уходя из бизнеса, перемещаясь в сферу политической деятельности. Они всегда действуют, руководствуясь рациональным преследованием личных интересов.

Следовательно, по мнению теоретиков общественного выбора, действия людей, занимающих те или иные посты во властных структурах, так же подчинены  соображениям выгоды. Чиновники реализуют  свои интересы различными способами. Это, например, принятие программ и решений, связанных с прямыми (социальная защищенность) и косвенными (контроль за определенными сферами через лицензирование различных видов деятельности, установление разрешительных или регистрационных процедур и т.д.) благами. Все подобные решения создают возможности для поиска политической ренты бюрократии.