Финансовые институты органов местного самоуправления

Важно отметить, что в  мировой практике принято закреплять за местными бюджетами налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связаны с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. При этом сторонники концепции полного налогового права стоят за предоставление местному самоуправлению права вводить любые налоги для обеспечения законодательно закрепленных функций. В условиях России это невозможно реализовать даже технически. Практически все элементы налогообложения определяются Налоговым кодексом РФ. Более того, распределение видов налогов по уровням компетенции во многом потеряло экономический и фискальный смысл, т.к. порядка 90% платежей поступает за счет федеральных и региональных налогов.

Программа развития бюджетного федерализма высказывается за принцип «один налог - один бюджет», в Налоговом кодексе РФ он реализован закреплением за местными бюджетами двух налогов: земельного и на имущество физических лиц. Сам по себе этот принцип имеет преимущества: не нужно перераспределять платежи, больше свободы действий у органа власти. Но емкость указанных налогов мала, они не меняют финансовую ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учёта реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретной территории. По-прежнему основным источником доходов остаются совместные (расщепляемые) налоги.

Предоставление средств  через налоговые доходы по единым ставкам и нормативам отчислений усугубляет неравенство независимо от финансово-экономического положения муниципальных образований. Одновременно оно обусловливает необходимость централизации налоговых доходов в вышестоящих бюджетах, чтобы предоставлять средства низкодоходным бюджетам. Неслучайно, например, вначале в субъекты РФ отчислялись 15% платежей от НДС, теперь они полностью направляются в федеральный бюджет для перераспределения и выравнивания. Ведь потребности территорий в расходах растут, а их налогооблагаемые базы нивелируются очень медленно²¹.

Структура доходной части большинства бездотационных местных бюджетов свидетельствует о том, что преобладающая часть доходов поступает от частного сектора экономики (50 - 60%) и от физических лиц (40 - 50%). Таким образом, большая часть бюджетных поступлений связана непосредственно с хозяйственной деятельностью предприятий коммерческого сектора экономики.

Поэтому чем выше деловая  активность коммерческого сектора  экономики, находящегося на территории данного территориального образования, тем выше потенциал налоговых поступлений в бюджеты органов местного самоуправления.

Вместе с тем, необходимо отметить, что перечень вопросов местного значения, установленный Федеральным законом №131-ФЗ, не даёт стимула местному самоуправлению самостоятельно зарабатывать деньги. Так, законодательство практически вывело из структуры вопросов местного значения комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Производственные функции  местного самоуправления ограничены строительством дорог, мостов в границах населенных пунктов; организацией сбора, утилизации и переработки бытовых отходов и мусора. Компетенция в сфере финансов исчерпывается формированием и исполнением бюджета. Всё вращается вокруг деления налоговых поступлений и межбюджетных перечислений. Никакого сдвига в сторону усиления связи между состоянием местной экономики и финансовыми ресурсами не происходит.

В собственности муниципальных  образований может находиться лишь имущество для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов власти и работников, а также выполнения отдельных государственных функций. Непрофильные активы должны быть изъяты из состава муниципального имущества. Состав муниципального имущества определен Федеральным законом №131-ФЗ на основе идеологической концепции максимального отхода всех уровней публичной власти от хозяйственной деятельности. Главные компоненты этой концепции: ликвидация основной части муниципальных унитарных предприятий, приватизация значительной доли их имущества, передача сохраняемого в муниципальной собственности имущества в различные формы управления частным компаниям, в том числе в монопольных сферах (концессионные соглашения), наконец, приватизация муниципальных нежилых помещений, сдаваемых в аренду хозяйственным обществам. Именно на основе этой концепции родилась статья 50 Федерального закона №131-ФЗ²².

Основываясь на опыте  стран с рыночной экономикой, включая  и опыт последних лет работы местного самоуправления в России, следует констатировать, что финансовая база местного самоуправления находится в сфере эффективной хозяйственной деятельности предпринимателей, обеспечивающей самовозрастание их капиталов и соответственно нарастающий приток финансовых средств в бюджеты органов местного самоуправления.

Благоприятные условия, формируемые для осуществления активной предпринимательской деятельности, обычно приводят к притоку инвестиций. В свою очередь, новые инвестиции - это новые рабочие места, новые деловые возможности для самих предпринимателей, дополнительные финансовые поступления в муниципальные бюджеты.

Здесь местные власти могут сформировать достаточно эффективную основу местного самоуправления, т.е. обеспечить энергичную хозяйственную деятельность субъектов рыночных отношений только при наличии благоприятных условий приложения капитала. Сюда относятся: приемлемые ставки налогов, высокоразвитая инфраструктура, трудовые ресурсы, высокая степень надёжности помещения капиталов, безопасность бизнесменов и персонала фирм, возможность для проживания их семей, полноценного отдыха и наличия общепринятых цивилизованных развлечений.

Важным аспектом проблемы формирования финансовых основ местного самоуправления является заключение целевых контрактов, предусматривающих непосредственное участие местных администраций в реализации инвестиционных проектов. Обычно целевые сделки заключаются с крупными инвесторами и предусматривают реализацию капитальных проектов непосредственно по развитию инфраструктуры города, региона, либо опосредованно наряду с разработкой каких-либо месторождений природных ресурсов, строительством заводов, освоением курортных зон и т.п.

В каждом случае целевые  сделки должны решать конечную задачу - обеспечение благополучия местного населения посредством формирования наиболее благоприятных условий инвестирования в экономику региона, города, района. В современных условиях эффективность местного самоуправления, с точки зрения финансовых основ его существования, может быть достигнута только через успех в привлечении средств инвесторов любых величин (мелких, средних, крупных). Роль природных и прочих местных ресурсов здесь, безусловно, велика, но не является определяющей. Зарубежная практика даёт немало примеров, когда широкое развитие экономических свобод на территориях, бедных естественными ресурсами, делает их население богатым, а экономический деспотизм властей на богатых ресурсами территориях оставляет их население бедным.

Особое значение в  формировании достаточно мощной и стабильной финансовой базы местного самоуправления отводится законодательству.

Местное законодательство должно максимально содействовать любым инвесторам, функционирующим в рамках, определённых федеральными и региональными законами. Поэтому главная задача представительных органов местного самоуправления в сфере экономики состоит не в провозглашении бесплодных деклараций, вписываемых в их уставы о правах собственности местного населения на природные и прочие ресурсы территории, объявленные «достоянием населения», а в выработке актов, способствующих развитию рыночного потенциала и формированию за счёт этого надёжной финансовой базы местного самоуправления²³.

Очевидно, что естественному  движению финансовых и товарных потоков трудно что-либо противопоставить, поскольку они направляются «невидимой рукой» рынка. Вместе с тем, эффективная хозяйственная деятельность субъектов рыночных отношений является главным источником благосостояния местного населения, наполнения местных бюджетов, финансирования муниципальных программ развития инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и т.п.

3.2. Совершенствование правового регулирования

финансовых  отношений в сфере местного самоуправления

Исследование норм законодательства, регулирующих компетенцию органов местного самоуправления, позволило сделать следующие выводы:

1. Наличие «размытости» и некорректности многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованности их с рядом базовых законов, смешения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления».

2. Сохранение возможности законодательного расширения объема полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения  путем внесения изменений в специальные законы.

3. Отсутствие законодательно закрепленной гарантии на увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований при расширении перечня вопросов местного значения.

Дополнение вопросов местного значения на практике означает увеличение объема расходов местных бюджетов на их решение. Вместе с тем, Федеральный закон № 131 не содержит положений о допустимости расширения перечня вопросов местного значения федеральным законодателем только с одновременным увеличением объема материально-финансового обеспечения.

4. Необходимость законодательного определения оптимального количества государственных полномочий, делегируемых органам местного самоуправления.

В целях избежания  функционального огосударствления местного самоуправления, представляется необходимым при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями учитывать соотношение вновь порученных полномочий и имеющихся обязательств по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения.

Можно сделать вывод о том, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

во-первых, противоречит нормам  Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым городские, сельские и другие муниципальные образования, являясь публично-правовыми образованиями, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

во-вторых, смешивает  понятия «юридическое лицо» и  «обладание правами юридического лица» с привязкой к учрежденческой организационно-правовой форме в отношении статуса органов местного самоуправления. 

Указанная правовая конструкция, как показывают результаты исследования, может  привести к невозможности на практике реализации органами местного самоуправления полномочий в бюджетной и налоговой сферах, в их деятельности по управлению муниципальным имуществом.

Наиболее  логичным решением вопроса определения организационно-правового  статуса органов местного самоуправления было бы наделение их правами юридического лица по аналогии с органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  с одновременным закреплением в законодательстве понятия юридического лица публичного права, его правового статуса, признаков, порядка деятельности и взаимоотношений с государством, органами государственной власти и частноправовыми субъектами.

Сохранение целостности государства первично как цель, в том числе и для той правовой системы, которую оно создает.  В связи с этим и в целях формирования общего правопонимания об органичной встроенности органов местного самоуправления  в систему (публичной власти) управления государством, необходимо закрепление в ФЗ № 131-ФЗ не правовой конструкции «самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов», а следующего понятия «органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги и сборы».

При этом фактическое  развитие законодательства Российской Федерации, происходящее в ходе реформирования системы местного самоуправления, в  качестве отправного принципа использует именно последнее понятие.

Кроме того предлагается исключить из Федерального закона № 131-ФЗ требование о создании органов местного самоуправления в организационно-правовой форме «учреждение» и наделить органы местного самоуправления правами юридического лица по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволит устранить коллизии норм гражданского законодательства и законодательства о местном самоуправлении в части  осуществления органами местного самоуправления  бюджетных и налоговых полномочий, их участия в гражданском обороте.

Существует необходимость  определения критериев оптимального количества передаваемых на муниципальных уровень отдельных государственных полномочий. В качестве одного из решений считаем необходимым закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ нормы, согласно которой количество передаваемых отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень власти не может превышать более чем на 1/3 число собственных полномочий органов местного самоуправления.  Включение такой нормы в статутный Закон об организации местного самоуправления позволило бы не допустить фактического огосударствления местного самоуправления.

Бюджетный и Налоговый  кодексы регулируют только один уровень  местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных  полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это создает целый ряд существенных препятствий, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.