Таможенные услуги в международной цепи поставки товара

Как известно Киргизия, Грузия и Молдавия уже являются членами ВТО, и они практически завершили переход к умеренным ставкам таможенных услуг. Например, Правительство Молдовы в 2002 году утвердило изменения в закон о таможенном тарифе, согласно которым ставки за осуществление таможенных процедур снижены с 0,25% до 0,15% от задекларированной стоимости товаров. Снижение ставок на таможенные процедуры, по расчетам специалистов, привело к сокращению доходов в бюджет на 20,5 млн. леев. В результате чего, дефицит для покрытия затрат на содержание таможенной службы составил 11,4 млн. леев. Не случайно, таможенная служба Молдовы отстаивала щадящий подход к оценке таможенных услуг, то есть снижение ставки лишь до 0,18%, поскольку в противном случае затраты на развитие материально-технической базы таможенной службы придется покрывать из госбюджета. Вместе с тем, правительство Молдовы посчитало, что реальный сектор национальной экономики нуждается в государственной поддержке, и снижение ставок на таможенные процедуры сделано в целях защиты отечественного товаропроизводителя. Кроме того, внедрение постановлением Правительства Молдовы услуг предотгрузочной инспекции, также увеличило финансовую нагрузку на участников ВЭД. Таким образом, можно сделать вывод, что подход Молдовы и ряда других стран СНГ в данном вопросе заключается в активизации деятельности экономических агентов государств, что, с одной стороны, приводит к увеличению поступлений в бюджет, а с другой, позволяет компенсировать потери от снижения ставок на таможенные услуги.

Другие страны, такие как Украина, Белоруссия и Казахстан находятся в активной стадии вхождения в ВТО, поэтому развитие таможенных услуг все еще имеет протекционистскую направленность. Сравнительный анализ таможенных услуг этих стран с Россией дает основание утверждать, что таможенные кодексы этих стран несколько раньше разрешили применение методики оценки таможенных услуг в зависимости не только от таможенной стоимости товара, но и их количественных характеристик. Кроме того, Белоруссия и Казахстан одними из первых стран СНГ законодательно приняли решение о введении предотгрузочной инспекции (Россия только в 2003 г.). В Белоруссии в 1997 году (постановление Правительства от 26 06 1997 № 793) была введена предотгрузочная инспекция для импортных товаров с помощью немецкой компании "Бюро Веритас". В Казахстане в 2002 г. (постановление Правительства от 16.07.2002 № 782) был дан "зеленый свет" началу деятельности ПОИ в лице американской компании ICS, которая, правда, в соответствии с правила и принципами ГАТТ, не прошла экспертизу в Международной федерации инспекционных агентств (чем вызвало волну недовольства среди участников ВЭД). Но, пожалуй, не эта доминирующая причина сложности внедрения ПОИ в странах СНГ. Главным образом, это связано с тем, что Правительствам вышеуказанных стран необходимо было снижать ставки тарифа на импортные товары, которые находятся в списке товаров по предотгрузочной инспекции, что, несомненно, вызывает дополнительные сложности в таможенно-тарифном регулировании.

В последнее время актуальной проблемой становиться проблема договоренностей стран СНГ о взаимных уступках при индивидуальном вступлении в ВТО. В декабре 2004 года Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина договорились о взаимных уступках в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) при индивидуальном вступлении стран во Всемирную торговую организацию (ВТО). Документ предполагает формирование зоны свободной торговли без изъятий и ограничений, унификацию принципов разработки и применения технических регламентов и стандартов, гармонизацию макроэкономической политики и законодательства участников ЕЭП. В настоящее время Россия и Украина опережают Белоруссию и Казахстан в переговорном процессе по вступлению в ВТО, в связи с чем, эксперты опасаются, что Россия и Украина примут обязательства перед странами ВТО, которые могут привести к потерям экономик Белоруссии и Казахстана. Россия и Украина планируют завершить переговоры с ВТО в 2005 г., в то время как Белоруссия и Казахстан смогут это сделать в 2006-2007 г.г. По мнению ряда специалистов, размер гипотетических потерь не является критическим, чтобы ставить под сомнение все усилия президентов и правительств, направленных на углубление интеграции. По их мнению "вопрос не в размере, а в согласовании многих технических нюансов переговорных аспектов".

Обобщая результаты исследования опыта зарубежных стран в области предоставления таможенных услуг можно отметить, что их развитие имеет разноскоростной и многоуровневый качественный характер, зависит от состояния экономики и объемов международной торговли товаров и услуг, а также от национальных особенностей и традиций. 

2.2 Перспективы развития наиболее эффективного управления таможенными услугами в рамках административной реформы

Сегодня таможенные органы России находятся в стадии активного институционального развития, на которое оказывают влияние два важных фактора. Первый - предстоящее присоединение Российской Федерации к Всемирной торговой организации, в рамках которого российское таможенное законодательство и таможенное администрирование должны быть гармонизированы в соответствии с общепризнанными нормами в области таможенного дела. Именно данные обстоятельства вызвали необходимость принятия в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ, создавшего необходимые предпосылки для формирования практически новой, соответствующей мировым стандартам правовой базы таможенного дела и организационно-правовых основ деятельности таможенных органов России.

Второй важный фактор, вызывающий кардинальные изменения в деятельности таможенных органов, - реформирование системы государственного управления в соответствии с утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.

Одной из основных целей административной реформы является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для реализации этой цели, в Российской Федерацией создана новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, оптимизированы функции органов исполнительной власти, введена их типология, разрабатываются и внедряются в практику административные регламенты, стандарты государственных услуг, принципы и процедуры управления по результатам.

Именно под влиянием данного фактора ТК РФ закрепил новые подходы к структуре, порядку формирования системы таможенных органов России.

Часть 1 ст. 402 ТК РФ устанавливает, что таможенными органами являются:

1) федеральный орган исполнительной  власти, уполномоченный в области  таможенного дела;

2) региональные таможенные управления;

3) таможни;

4) таможенные посты.

ТК РФ не называет конкретный федеральный орган, уполномоченный в области таможенного дела. Однако им является Федеральная таможенная служба (ФТС России).

Таким образом, ТК РФ сохранил существовавшую ранее четырехзвенную систему таможенных органов. Вместе с тем, анализируя ст. 402 ТК РФ, нельзя не заметить, что Кодекс расширяет содержание понятия «система таможенных органов». Так, согласно ч. 4 ст. 402 ТК РФ в систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые находятся в ведении федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.

Из этого можно сделать вывод, что система таможенных органов включает, во-первых, таможенные органы, во-вторых, учреждения, созданные для обеспечения деятельности таможенных органов.

Создание учреждений, способствующих решению задач таможенных органов, регламентировано ст. 421 ТК РФ.

Часть 1 данной статьи устанавливает, что для обеспечения деятельности таможенных органов федеральный орган, уполномоченный в области таможенного дела, создает в соответствии с законодательством Российской Федерации таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального и дополнительного образования, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие учреждения, а также имеет в ведении государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. N 103-р «О перечне федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении ФТС России» в ведении ФТС России находятся федеральные государственные учреждения: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская таможенная академия», Специализированное государственное учреждение «Главный научно-информационный вычислительный центр ФТС России», Государственное учреждение «Центральная поликлиника ФТС России», Государственное учреждение «Центральный клинический госпиталь ФТС России», Государственное учреждение «Пансионат «Белое солнце» ФТС России», Государственное учреждение «Санаторий «Победа ФТС России» и федеральные государственные унитарные предприятия: Федеральное государственное унитарное предприятие «РОСТЭК», Федеральное государственное унитарное предприятие «Санаторий «Электроника».

Итак, как следует из ст. 421 ТК РФ, а также вышеуказанного распоряжения Правительства РФ, в ведении ФТС России находятся не только учреждения, но и предприятия.

Поэтому ч. 4 ст. 420 ТК РФ следовало бы сформулировать так: в систему таможенных органов входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения и предприятия, которые находятся в ведении федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.

Наличие учреждений и предприятий, способствующих решению задач таможенных органов, было предусмотрено и в предыдущем ТК РФ 1993 г.

Однако в отличие отныне действующего ТК РФ данные учреждения и предприятия не включались в систему таможенных органов, а за Государственным таможенным комитетом РФ закреплялись полномочия собственника по управлению их имуществом.

Представляется, что включение в систему таможенных органов данных учреждений вызывает обоснованные сомнения.

Во-первых, при этом размываются и становятся двусмысленными традиционное понятие "система таможенных органов", понятия "принципы построения системы таможенных органов", "структурные элементы системы таможенных органов". Из понятия "система таможенных органов" следует, что в нее входят исключительно таможенные органы. На это указывает и ст. 401 ТК РФ, согласно которой таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему.

Во-вторых, что представляется особо важным, нахождение вышеуказанных учреждений в системе таможенных органов Российской Федерации вообще является временным. Так, Указ Президента от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" устанавливает, что федеральная служба не вправе осуществлять управление государственным имуществом. Пункт 25 Указа закрепляет, что медицинские, санаторно-курортные и образовательные федеральные государственные учреждения, подведомственные министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, продолжают свою деятельность до принятия Правительством РФ решения об их передаче в ведение соответствующего федерального агентства.

Аналогичный вывод можно сделать из Постановления Правительства РФ от 21 августа 2004 г. N 429 "Вопросы Федеральной таможенной службы", которое устанавливает, что Федеральная таможенная служба вправе иметь в ведении учреждения и предприятия, созданные для обеспечения деятельности таможенных органов, до принятия соответствующих нормативных правовых актов.

Представляется, что закрепленный законодателем в ТК РФ подход к определению системы таможенных органов обусловливает необходимость рассматривать систему таможенных органов в узком и широком смыслах. В узком смысле система таможенных органов - совокупность таможенных органов России, в широком - совокупность таможенных органов России и учреждений (предприятий), созданных для обеспечения деятельности таможенных органов Российской Федерации.

Анализ правового статуса структурных элементов современной системы таможенных органов, понимаемой в узком смысле, позволяет сделать вывод, что кардинальные изменения коснулись лишь высшего ведомства таможенных органов России. Так, на смену Государственному таможенному комитету РФ пришла Федеральная таможенная служба. Однако за сменой названия стоят более серьезные перемены.

Согласно названному Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 Федеральная таможенная служба потеряла свою самостоятельность и была подчинена Министерству экономического развития и торговли РФ. В соответствии с данным Указом ч. 3 ст. 1 ТК РФ закрепила, что Минэкономразвития России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, а ФТС России обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела.

Вместе с тем таможенные органы находились в подчинении Минэкономразвития России достаточно непродолжительное время, чуть более двух лет. Указом Президента РФ от 11 мая 2006 г. N 473 "Вопросы Федеральной таможенной службы" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, руководство деятельностью таможенными органами было возложено на ФТС России до принятия соответствующего федерального закона.

Подобная непоследовательность и незавершенность в вопросе формирования механизма управления системой таможенных органов имеет свои негативные последствия. Во-первых, такое положение не придает стабильности организации деятельности таможенных органов. Во-вторых, формируется противоречивая правовая база, касающаяся административно-правового статуса таможенных органов.

В соответствии с Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 <6>, ФТС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Подчинение ФТС России Минэкономразвития России отразилось и на порядке формирования структурных элементов системы таможенных органов. В соответствии с прежним ТК РФ создание, реорганизация и ликвидация региональных таможенных управлений и таможен осуществлялась Государственным таможенным комитетом РФ, а таможенных постов - региональными таможенными управлениями.